2025年05月16日 星期五
經濟新常態下宏觀調控的創新與演進
【添加時間：2015-07-08 】 來源：學習時報 分享：
改革開放30余年來的宏觀調控，有經驗也有教訓。但總體上宏觀調控是逐步完善并彰顯出“正能量”的。而且，從最初向成熟市場經濟體蹣跚學步，到現在西方學者提出“向中國學習宏觀調控”，中國的宏觀調控開始建立起難得的自信。不過，中國的宏觀調控體系還不健全，調控機制、手段等都還有待完善；特別是在經濟轉型發展與快速的結構變遷中，宏觀調控還未能完全跟上步伐。
經濟新常態，要求創新宏觀調控思路和方式，豐富完善新的調控方式，使中國經濟在進入新常態后繼續保持穩定健康發展。經濟新常態下的宏觀調控，是一個動態的演進過程，具有以下幾個方面的特征。
突出供給思維應對潛在增速下滑
首先，當前中國經濟面臨的主要矛盾是中長期減速問題，因此，供給管理思維更見重要。中長期看，中國經濟在人口與勞動、資本和金融，資源和產權、技術與創新、制度與分工等方面都存在各種“供給抑制”。通過放松人口生育控制、放松戶籍制度、減少資本與金融管制、優化土地與資源產權結構、推動國有企業等低效率領域的制度改革等措施，解除“供給抑制”，方可提高經濟的長期潛在增長率。
其次，經濟運行中的很多問題，也需要供給思維才能得到根本性的解決。比如產能過剩問題。從產能過剩的成因來看，盡管有周期性因素影響，但更重要的是體制性的、供給面的原因。這主要體現在地方政府為獲取產業優惠，加緊扶持和競爭（比如提供土地、資金、稅收等方面的優惠），出現產業政策導向上的趨同，使得各地區之間出現較為普遍的產業結構同質化現象，進而導致大量產能過剩。因此，要想從根子上解決產能過剩，還需要突出供給管理的思維。
再次，強調供給思維不是要拋棄需求管理，但擴大需求有時候也要依賴供給管理。盡管在經濟低迷階段，擴大需求很有必要，但擴大內需僅僅依靠需求管理是不夠的。擴大內需 一靠投資二靠消費。就投資需求看，主要問題不在于總量而在于結構。未來看，重要的投資方向應是基礎設施建設，但這方面，需要調整投資結構。就消費需求看，如果收入分配結構不調整，產業結構與要素投入結構不轉變，擴大消費需求的目標就很難實現。從這個角度，擴大內需也不單純是需求管理，還要依靠供給管理。政府應降低微觀主體對需求擴張政策的嚴重依賴，積極發揮供給政策的激勵，著眼于結構優化與可持續發展。
明確“上限”“下限”和“底線”完善區間調控
所謂區間調控，就是并不簡單地確定一個絕對數（比如增速目標8%），而是在有一定約束的區間內可以適當調整。這個約束就是“上限”“下限”和“底線”。更準確地說，區間調控是守住穩增長、保就業的“下限”，把握好防通脹的“上限”，決不突破民生與金融風險的底線。
“底線”從文字上的理解應比“下限”還要低，同時兩者有不同的側重。當經濟增速和就業下滑乃至超出下限時，這時宏觀政策就要發力，避免觸及就業和民生的底線。底線思維是主動適應新常態的一個重要思想。底線思維至少涉及三個方面：一是社會底線。即“社會政策要托底”。社會政策托底即是保證低收入群體擁有基本生活保障，大多數群眾生活穩定，維護社會的穩定。沒有社會穩定就沒有經濟的平穩增長。二是增長底線。在增長合理區間上，強調了上限、下限、底線。其中，為確保到2020年全面建成小康社會，實現GDP比2010年翻一番的目標，這樣今后幾年GDP年均增長速度至少要達到6.5%以上，這是底線。三是金融風險底線。在金融風險方面，要防止出現區域性、系統性風險。特別是，十三五期間，要守住的底線就是不能爆發金融危機。
“上限”“下限”“底線”劃定了宏觀經濟運行的合理區間，區間調控，可令調控較為從容，不會因宏觀指標的短期波動而頻繁“出擊”。只要經濟運行在合理區間，就可保持宏觀政策基本穩定，不搞強刺激，不進行大的政策調整，給市場主體穩定的預期和信心。堅持區間調控，還能夠在合理增長區間內，更多地關注結構調整和改革。
理解經濟異質性與增長非均衡重視結構性調控
與成熟市場經濟體相比，發展中經濟體的一個重要特征是經濟異質性強以及增長的非均衡，這就使得結構性問題非常突出。
中國經濟的結構性問題，歸納起來有兩個：一個是體制結構，涉及國有與非國有、體制轉型與雙軌過渡、中央地方關系、政府與市場關系等；另一個是經濟結構，包括產業結構、地區結構、分配結構、增長動力結構、城鄉二元結構、人口年齡結構等等。正是因為存在著一系列的結構問題，并且還處于結構劇變的過程中，這使得結構性調控變得非常有必要：首先，結構劇變意味著宏觀調控基礎的變化以及政策傳導機制的變化，這可能會導致總量調控的失效；其次，快速結構變動引起要素回報的變化以及要素的流動，在價格信號不準確、不完善的情況下，易于導致結構性失衡，這使得結構性調控必不可少；再次，結構劇變與結構失衡，使得很多問題并不單純是一個短期的宏觀穩定問題，而是涉及短期宏觀調控與中長期發展之間的協調，結構調整對于中長期的可持續發展而言尤為關鍵。
不同的結構問題會形成不同的結構性調控思路。對于體制結構問題，鑒于經濟轉型還未完成，存在著雙軌過渡，與之相應的是形成雙軌調控的思想，即行政性調控與市場化調控并用。經濟結構問題的存在，使得結構性調控與總量調控并重，有明顯行政性干預色彩和結構性調控特點的產業政策、貿易政策、匯率政策、資本管制、嚴格的金融監管和平衡財政等政策，均為促進經濟增長與宏觀穩定發揮了重要作用。
經濟進入新常態，體制結構問題會逐步減弱，但經濟結構問題卻仍會長期存在。因此，結構性調控仍然不可少。事實上，即便發達經濟體，也會有很多結構性問題（本輪危機使之全面暴露），也需要結構性改革和相關的結構性政策來應對。所以，堅持結構性調控將是宏觀調控的一個重要特征。
“牽手”戰略規劃與財政貨幣政策拓寬宏觀調控視野
宏觀經濟政策常常被理解成更多地關注短期波動，這就是為什么被譽為宏觀經濟學鼻祖的凱恩斯有句名言，長期而言我們都將死去。事實上，以財政與貨幣政策為最主要組成的西方穩定化政策，也確實以熨平短期波動為主要任務。增長經濟學以及新增長理論的出現，宏觀經濟學及宏觀政策才把目光聚焦到中長期問題上。不過，在主流教科書中還沒有一個“專管”長期的相應政策出現。
在中國，宏觀調控由“三駕馬車”組成，即國家發展和改革委員會、財政部和中國人民銀行。這就不僅有傳統上的財政貨幣政策，而且增加了專管長期的戰略規劃。這樣，就實現了遠近結合、短期與中長期銜接，延展了宏觀調控的視野。美國學者薩克斯就非常“羨慕”中國的五年規劃。他認為，世界上增長最快的經濟體中國依賴公共投資的“五年規劃”，美國沒有類似的機構。但如今所有國家都需要五年規劃甚至更多；它們需要20年、跨越一代人的戰略以構建二十一世紀的技能、基礎設施和低碳經濟。
具體來說，要加強國家發展戰略和規劃的宏觀引導、統籌協調功能，充分發揮國家發展規劃對政府公共預算安排、金融資本運用、國土空間開發、資源合理配置等政策措施的綜合協調作用。規劃主要是指明未來的發展方向和重要的著力點，很多規劃、投資項目是與預算安排直接掛鉤的。因此，制定規劃的時候，應考慮到財政能力以及支出結構。同時，貨幣政策的松緊也要與規劃目標相適應。再有，財政、貨幣政策也要與發改委的產業、價格等政策手段協調配合，比如發改委的產業政策直接牽涉到財政政策的預算安排與稅收優惠，而發改委的價格改革可能會影響到貨幣政策的立場。
新常態階段要改變過去頻繁調控的方式，更多強調以一種改革的思路和方法，寓改革于宏觀調控之中，把短期調控政策和長期發展政策有機結合起來，把穩增長與調結構有機結合起來，切實解決深層次、結構性問題，促進中國經濟平穩健康均衡發展。
確立調控新指揮棒重啟地方競爭
2015年初有一個現象值得關注，就是各地紛紛下調GDP目標。在經濟進入結構性減速新常態的大背景下，出現這樣的情況應屬意料之中。從一定意義上講，這還是一大進步。因為經濟進入新常態，追求增長的效益和質量才是關鍵，關注社會發展、環境生態才更顯重要。這恰恰表明“不以GDP論英雄”的宏觀調控新指揮棒起了作用。問題在于，如果地方競爭不以GDP為指揮棒，還可以有什么的激勵機制來調動地方的積極性？
我們認為，新常態下的地方競爭應從競爭GDP轉向競爭公共產品和服務。從競爭GDP到競爭公共產品和服務，就意味著弱化對地方政府的GDP考核機制，而將地方公共服務、市場監管、就業水平、社會保障、維護治安、環境保護等指標置于更為突出的位置。
“不以GDP論英雄”的新指揮棒只是指明了競爭的方向，但還沒有提供競爭的激勵。因此，重啟地方競爭，還需要在增強正向激勵上做文章，關鍵是理順中央地方權責關系，建立激勵相容的機制。一是擴大地方立法權，使之能夠酌情處置地方事宜。二是中央政府部門應進一步集中其財力的使用方向，減少專項轉移支付也相應降低對地方政府的不當干預。三是允許地方政府在不違反國家政策統一性的前提下，結合本地實際，開征部分地方性稅種。四是推進消費稅改革，在征收上從生產環節后移到零售環節，并改由地方征收。消費稅原來百分百歸中央，現在能否考慮劃歸地方（或者主要歸地方）。五是提高地方在增值稅中的分成比例。目前增值稅的中央地方分成比例為三比一，可否考慮調整為五五分成，從而擴大地方財權，激發地方活力。
考量利益博弈把握宏觀調控政治經濟學
首先，承認各利益主體的能動性，謹防政策超調。發展到今天的社會主義市場經濟，已經形成了多方的利益主體，其中包括地方（政府），也包括市場。如果決策部門過于緊張，政策頻頻出臺，到了地方或市場再做出反饋，有可能因反應過度而出現政策超調了。
其次，利益博弈對宏觀調控決策形成的影響。宏觀調控一般有兩個方向：一個是擴張，另一個是緊縮。擴張的時候，就會涉及哪些部門行業或人群會受益；而緊縮的時候，就會涉及哪些部門行業或人群會受損。因此，無論擴張還是收縮，都會有人來游說，來做各種分析和提出“建議”。這就需要宏觀調控時要認真權衡，把提高百姓福祉作為宏觀調控的出發點。
再次，宏觀調控執行過程中的中央地方角色。在市場經濟中，地方在擁有相當數量的可支配資源和決策權之后，逐漸顯露出其獨特的經濟利益，博弈于是產生。地方政府在執行中央政策的過程中，再也不像過去那樣不折不扣了，而是根據自己的利益和偏好有選擇、有偏差地予以執行，如此一來，宏觀調控的效果就會大打折扣。這就需要規范地方政府行為，調整地方政府考核評價體系，通過制度化、法制化增強中央政府的權威等等，使得政令暢通、宏觀調控更有效。
把握宏觀調控的政治經濟學，就是強調新常態的宏觀調控應具有博弈思維，在制定和實施政策時須冷靜觀察，謹慎從事，思考博弈各方的利益訴求和他們的可能反應，在加深對宏觀調控微觀基礎與運作機制理解的前提下，盡量做到調控政策的“公允”與“有效”。
關注大國溢出效應踐行負責任的宏觀政策
經濟全球化的發展形成了不同經濟體之間的相互依賴。盡管危機以來有一種“去全球化”的聲音（包括美國國內的“孤立主義”聲音），但實際上，這種相互依賴不會消失。有了相互依賴，就會有溢出效應。而且，中國成為一個大國、世界第二大經濟體，一舉一動對世界產生的影響亦即溢出效應是無法忽略的。大國溢出效應要求加強國際政策協調和敦促各國踐行負責任的經濟政策。
首先是加快形成參與國際宏觀經濟政策協調的機制。密切跟蹤國際經濟金融形勢和主要經濟體宏觀經濟政策變化，認真評估分析其對我國宏觀經濟和政策實施的影響，主動加強與主要經濟體的政策協調和溝通，更加積極地參與多雙邊國際經濟合作，提升國際話語權，推動國際宏觀經濟治理結構改革，促進國際經濟秩序更加公正合理，營造于我有利的制度環境，拓展發展空間，維護開放利益。
其次是敦促各國踐行負責任的經濟政策。一方面，關注世界發展的中國因素，即中國無論是發展規劃還是宏觀政策的制定，都需要將其對外部世界的潛在影響考慮進去。盡管我們奉行獨立自主的政策，中國的事自己管，但中國的政策不再是中國一家的事，這是一個負責任大國的自覺意識。另一方面，關注外部因素對中國的影響和沖擊，要求相關國家也要采取負責任的經濟政策。比如美國，就要關注本國經濟金融政策的外溢性影響（如貨幣政策正常化可能帶來的全球性沖擊），采取負責任的經濟政策。這就需要自我約束，也需要一定的機制（如G20等）相互監督和協調。
尊重“市場決定論”宏觀調控不能包打天下
在中國，宏觀調控的范圍一直沒有說得很清楚。根據最權威的提法（十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》），宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定社會預期，實現經濟持續健康發展。由于宏觀調控如此多的目標（遠超過一般教科書上講的產出、就業、物價與國際收支），政策手段也要一樣多才行（“丁伯根法則”）。考慮到中國尚處在轉型、發展與劇烈的結構變遷之中，加上目前宏觀調控體系不完善，手段不健全，宏觀調控的泛化就難以避免了。
這里特別要指出的是，宏觀調控泛化有一種自我加強的邏輯。一方面，在經濟體系不完善、還不能完全能夠依靠市場手段解決問題的時候，就會想到各種招數比如土地閘門、信貸閘門，有時候“烏紗帽”也用上，然后發現這么做很“有效”。另一方面，隨著宏觀調控的泛化，往往會對市場機制發揮作用本身形成制約，從而不利于市場機制的真正形成。這反過來，又為宏觀調控的泛化創造了條件或“借口”。
或許總是處在宏觀調控之中，亦或許是總要“依賴”宏觀調控（比如經濟不好的時候指望刺激），除了某些部門認為宏觀調控是萬能的，連一般的市場參考者、被調控的對象也以為宏觀調控能夠包打天下。事實上，宏觀調控的最高境界是人們感受不到它的存在（所謂“潤物細無聲”）。那些指望經濟中的大事小情，如有個波動、出個行情，都要靠宏觀調控來解決的想法是有問題的。宏觀調控不能包打天下，特別是要讓市場在資源配置中發揮決定性作用的今天。
宏觀調控實質上是政府對市場的某種干預，這種干預必須建立在尊重市場規律的基礎上，按市場規律辦事。宏觀調控新常態就是要把“市場決定論”作為基本出發點，推進市場化改革，夯實宏觀調控的微觀基礎，完善政策傳導機制，更多地依靠市場化手段調控經濟。
推進“機制化”建設構筑宏觀調控基本遵循
實現宏觀調控決策與實施的機制化，才能做到以不變應萬變，才能有定力，才能謀定而后動。缺乏機制化，就會眉毛胡子一把抓，各種政策頻頻出臺，各個部門一起來，各類工具一起上，甚至會以情況特殊為借口，突破一些常規限制，這就使得宏觀調控非常“任性”，造成以后的被動：一是問題成堆需要“消化”；二是沒能提供一個正面、好的遵循，再以后仍會這樣“任性”下去，沒有“規矩”。宏觀決策缺乏機制化，恐怕是宏觀調控機制不成熟的一個最重要的標志。推進機制化建設，應從以下幾個方面著手。
一是探索建立一般政策規則。首先是貨幣政策規則。一般有通貨膨脹目標制（很多國家都盯住通脹），或者就業優先（比如失業率降到多少才會實現貨幣政策的正常化，如美國）。其次是財政政策規則。主要有兩類：一類是直接規定赤字、債務規模或比率的上限，如美國設定了聯邦政府債務上限，只有經國會批準才能調整；另一類是通過編制中長期預算，來保障財政收支在經濟周期內保持平衡，允許經濟衰退期采用增加赤字和債務的財政政策，促進經濟復蘇，但要以經濟高漲期的財政盈余償還債務。
二是決策機制化。推進宏觀調控目標和政策制定機制化。建立健全經濟形勢分析研判機制，合理確定宏觀調控預期目標；建立健全重大問題研究和政策儲備工作機制；建立健全民主決策機制、政策評估和調整機制。
三是協調機制化。推進宏觀調控政策統籌協調機制建設。宏觀調控部門之間、宏觀調控部門與其他有關部門之間均要建立多層面的政策溝通協調機制，統籌進行政策特別是重大政策調整的綜合評估和協調，避免單項政策各自為政，政策之間效力相互抵消或過度疊加。為防止協調或“會簽”過程中出現某些部門不配合從而延誤政策出臺的情況，應由足夠權威和拍板能力的機構來負責協調溝通，提高決策的效率。
四是約束機制化。建立健全相關制約和監督機制。建立健全相應的問責、質詢、糾錯等制度，加強黨內監督、法律監督、輿論監督等監督，引導和促使各級政府、政府有關部門堅持科學決策、民主決策、依法決策，正確行使宏觀調控權。