2025年05月16日 星期五
■ 國資國企改革系列談
作者 王成饒 (作者系江西省政府出資監管企業監事會主席)
中國分布在企業的經營性國有資產有107.6萬億，規模當屬全球第一。管理規模如此龐大的公有資產如果沒有科學、完備而又嚴格的監管體系，必然吸引逐利集團蜂擁而至并巧取豪奪。
中央全面深化改革領導小組通過《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》后，企業國有資產的監管問題進一步引起了各級出資人和社會的關注。作為履行出資人監督職能的監事會，在國有企業設立十五年來，有成績，也存在缺陷，需要對若干問題進行反思、厘清，以利于這一機制的進一步優化、完善。
一問：監事會的監督有效嗎?
有效，但效用有限。
監事會監督的有效性主要受制度設計有效性、工作機制有效性、成員執行有效性等三個因素決定，同時對有效性的評價還要分清監督機關的法定責任和衍生責任。
公司治理結構中設計的制衡機制既有美國、英國推行的獨立董事制度，也有德國、日本的監事會制度。中國國企目前是兩種制度并用，說明在監事會監督的制度有效性認識上是有分歧的。
《公司法》賦予監事會有七項權力，其中有明確行權手段的六項權力中的提案權、訴訟權、罷免權、股東會召集權的用權案例極為少見。只有檢查財務和糾正不當行為這二項權力使用較多，且成為監督的主要形式。說明工作機制的大部分條款可用性不強，當然也存在其他四項權力的威懾效力在發揮著隱性制約作用的可能。
影響成員執行有效性的內在因素主要有兩個：
一是職業素養不高。一些對治理機制缺乏認識的政府出資機構，通常把監事會當成收入高、責任小的待遇崗位，安排沒有任何專業、職業背景的人員領導監事會工作。這類人要么責任心過強，導致監督過苛、監管過度;要么角色意識模糊，追求與被監督對象和諧共處的境界，導致監管失效。
二是年齡老化導致的職業進取意識弱化。一些地方的監事會主席是按經驗主義的原則選任的，委派人認為豐富的閱歷有助于提高風險識別率，因此年齡偏大。這一價值取向不足之處是，一個即將走完職業生涯的人雖然經驗多、辨別力強，但他們的棱角也被打磨殆盡，多數人可能失去了以功求名的動力。
監事會的法定責任在《國有企業監事會暫行條例》中明確為：“國有資產的保值增值和防止經營管理不善導致的國有資產流失。”主要針對董事會、經營層的履職效率和效益進行監督(針對行為經濟性的監督)。其衍生的責任是盡力阻止內部人非法侵占股東利益以防資產流失(針對行為道德性的監督)。
從監督實踐來看，監事會對防范財務舞弊、經營行為合法、合規方面監督效果明顯，因為有《會計準則》和相應的法規體系完善，判斷違規、違法有客觀性標準。
還有以下工作機制也有利于提高監事會監督的有效性：
一是為防范合謀，監事會嚴格實行三年任期輪換制，對企業的監督實現了日常化、動態化，屬于常勤監管。
二是具備跟蹤問效的條件，因此問題整改率高，重復犯錯率降低，監督成果易于得到鞏固。
三是由于監事會是治理結構中的非利益機關，監督決策過程中執守單一價值目標——合法、依規，并維護股東的健康利益。因而一些損害股東利益的行為通常會及時遭受質疑和提示，代理人必須有所顧忌。
四是監事會專業化的人員配備和重大決策的全過程參與，保障了監督者較高的專業判斷力和相對更多的決策信息，提高了對代理人惡意或善意行為的甄別效率。
顯見的問題是，腐敗案件在企業高頻發生，監督能說有效嗎?
客觀地說，監事會對貪腐行為的監督效率不高。
原因除了監事會的監督對道德風險關注度不夠外。還由于貪腐行為的隱蔽性、平行監督的弱權威性、監事會的不完全獨立性，以及中國健康的監督文化尚未形成，對公共資產侵害行為的“失望性”容忍所致。
監事會在檢查中憑職業敏感和經驗能嗅出利益侵占行為的概率較高，但不會深挖細糾，以免留下“越權”的印象。
總體而言，監事會在經營效率和效益性的主體責任監督中效用明顯，但在“防止國有資產流失”的目標下衍生出來的反貪腐方面相對低效，這其中體制、機制、文化性因素影響不容忽視。
任何一種機制和手段都不能包治百病，同樣一種新治理機制的植入需要文化適應和雜交優化，波士頓經驗曲線在公司治理中應該是有效的，監事會監督的完善還需要時間。
二問：監事會的派出機制要改進嗎?
需要改進。
目前的監事會在央企是由國務院派出，國務院國資委代行工作管理職能;在地方是由各級政府派出，地方國資委代行工作管理職能，這一方式沿用了15年，基本運行良好，但也有一些缺陷。
理論上企業國有資產經營與管理的委托代理鏈條是：中國公民——人大——政府——國資委——企業。這一系列的委托代理關系表明，自中國公民以下，每個機關同時都具備了委托人和代理人的雙重角色，因而監事會由鏈條中企業以上的哪個機關派出都有道理。
實際工作中，監事會的管理責任落實在各級國資委，形成了事實上的對國資委負責。作為特設機構的國資委，與其他行政機關有所不同的是它被賦予了重要且特殊的權力和責任。根據財政部統計，中央企業資產總額55.79萬億，地方國有企業資產總額51.8萬億。授權各級國資委和政府部門(有的地方未實現統一監管，部分企業出資人為政府部門)管理、運營如此龐大規模企業國有資產，如果僅在國資委以下設立監督機關，一方面存在代理鏈條上的監督空白，另一方面監督權威性不強，資產經營性流失無法避免，且容易為權貴勢力和逐利集團覬覦和圖謀形成侵占性流失。
在腐敗樣本中我們也不難發現作為履行出資人職能的各級國資委和政府部門，存在“關鍵先生”被“俘獲”，進而合謀侵吞國有資產的情況。面對規模龐大的公有資產和基本置于有效監督之外的運營、處置權，“關鍵先生”被“圍攻、圍獵、圍殲”太正常不過。
如果從國企績效來分析，同樣也能發現履行出資人職能的部門存在履職能力和勤勉程度的顯著差異。代理者通常以經濟衰退和大環境來掩蓋低下的效率和管理者無能的問題，而其中的舞弊行為、營私行為和經營劣跡更少會成為關注的焦點，這也是監管弱化導致的盲點。
這是國資委設立以來一直沒有得到關注并改善的問題，也是中央出臺《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》和《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》的重要原因之一。
由此看來，在中國公民到企業這個漫長的委托代理鏈條中，由于監督機制沒有全覆蓋，形成了監管空白地帶，無良者正是從這里得手，實現了對公共資產的非法侵占。因此從健全治理結構的要求出發，在各級委托代理關系中建立獨立的、專業化的監督機關非常必要。
三問：企業監督責任主體應該是誰?
當然是監事會。
近代公司監察人制度可追溯至1602年的荷蘭東印度公司，后該制度導入德國，1870年德國修改《商法典》時正式入法，確定為監事會制度，并成為大陸法系國家普遍采用的制度。1992年我國國家體改委發布的《股份有限公司規范意見》將監事會作為股份有限的可設監督機關，屬于任意性規定，1993年《公司法》制定時才將其改為股份有限公司的必設監督機關。
中央深改小組會議通過的《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》明確了國有企業的監督體系包括：企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢巡視監督以及社會監督。這一體系明確了：全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的體系目標。
紀檢監督、審計監督、社會監督是公司的外部監督機制，監事會的監督最接近于出資人監督。新制度經濟學認為，公司治理結構中最優效率的監督通常來自于公司所有者的監督。雖然《意見》沒有特別強調監事會監督(出資人監督)的主體地位，但其所具有的法定性、獨立性、專業性、常勤性的特點決定了其應該承擔主體監督責任。
強調監事會的監督主體地位并不代表其權威，也不能排斥其他監督，相反更多承擔起主動協調、主動擔當和信息溝通的責任，意在防止三個和尚沒水喝的情況發生。
四問：應該對監事會問責嗎?
被賦予權力，就應當承擔責任，這體現了對權力進行制衡的基本法律思想。
但要問責需要提供完備的履職保障。
目前還沒有問責監事會的專門法規和條例出臺，在《公司法》中籠統地將董事、監事及高級管理人員的責任與義務用一個條文加以概括。實際工作中監事會是按照“該知情不知情是失職，知情不報是瀆職”的原則來評價和自我約束。監事會制度執行15年來，中央和地方國資委追究監事會責任案例寥寥，而少有的被問責的原因是知情不報。
客觀來說目前對監事會問責的條件還不具備。
第一，企業的第一責任主體是董事會和經營層，在對這兩個層面的問責機制沒有系統建立并常態化的情況下，單獨問責監事會有失公允。
第二，監事會知情權沒有得到充分的保障，一些對治理機制認識不到位的管理者，老板的意識大大強于代理人的意識，對出資人監督采取抵制態度。缺乏對監事會知情權的尊重，監事會常常需要通過非常規渠道收集信息，監督效率因此受影響。
第三，監事會的監督資源不足，在人員素質、數量和能力上無法滿足工作要求。特別是監事會通常為公務員編制，薪酬待遇與企業差距很大，優秀的、有經驗的財務、審計人才很難進入監事會，因此形成雙方的能力差距。
在相應的權力得到維護后，問責就是一種合理要求。
五問：監事會需要履職救濟嗎?
當然需要。
以“權力制約權力”是大陸法系國家的立法思想之一。制約性的權力包括層級的級差(垂直監督有效性強于平行監督)、透明權要求和處罰權。雖然《公司法》規定了監事和監事會的七項權力，但日常監管保障有效監督的法律條件和文化環境遠遠不夠，甚至存在由于法規體系不完善和協同不夠而導致沖突現象。比如，《公司法》規定監事會“當董事、高級管理人員的行為損害公司的利益時，要求董事、高級管理人員予以糾正。”但《國有企業監事會暫行條例》規定：監事會與企業是監督與被監督的關系，監事會不參與、不干預企業的經營決策和經營管理活動。
董事、高級管理人員損害公司利益的行為如何來判斷?誰來判斷?用什么標準來判斷?有時是個十分復雜的問題。監事會被要求不參與、不干預決策和管理活動，但如果違法、違規行為是出資人默許，也符合企業短期利益訴求(比如新建項目相關手續不全，邊建邊辦)，監事會有叫停的權威和能力嗎?
要順暢、有效地行使監督權力，監事會至少還需要以下的履職救濟。
第一，充分保障知情權。知情權是委托人和代理人在公司博弈的焦點，監督者有效的反舞弊行為是建立在充分知情權基礎上的。盡管國資委規定了企業的重大事項報告制度和“三重一大”報告制度，但從執行情況來看，知情權保障得非常不充分。德國政府在1998年出臺的《有關企業控制和透明度的法律》，表明充分的知情權保障問題不是國企獨有的。
第二，職業安全保障權。這個權力保障監事會成員不因非失職和瀆職原因被免職、調離或接受其他懲罰性行為，這樣在監管中可以無懼權勢、不受干擾和任何壓力。
第三，獨立發表意見權。監事會的意見并不一定代表客觀和準確，可以不被采納和重視，但應該保障獨立發表意見權。現有的管理體制下，監事會發表監督意見不僅要站在出資人立場，而且要考慮包括行政管轄組織和個人、企業品牌形象及企業市值等方面的利益是否受到影響。一些重大的情況披露有可能造成個人職業生涯的終止，甚至被法律追責。在問責環境、文化、法規不成熟的階段，監管者履職要承擔巨大的精神壓力，由此影響發表意見的客觀、全面性。
這些權力目前缺乏機制上的保障。
六問：監事會需要激勵嗎?
肯定需要。
目前監事會沒有建立系統的激勵機制，一些省、市嘗試通過年終考核對監事會進行薪酬激勵，但這種方式受到監事的公務員身份的制約，規制上是不允許的。
在激勵機制缺位的情況，一方面會導致履職消極，另一方面會導致自我激勵(非法、非規獲取和交換利益)。
一些地方的企業采取外派內設監事會的做法，將公務員身份的監事變成企業身份，進入企業，同時享受高管薪酬待遇，解決了激勵問題。但監事會這種固定的常設機制缺乏獨立性，并由于監督者與監督對象長期在一個班子工作，更容易被“經濟俘獲”和“感情俘獲”，出現角色意識淡化、職業敏感度下降、監督能力退化的情況。
中國的公務員沒有將“官”“僚”分設，隨著國家治理專業化要求的日益提高，應該將一些技術要求高的公務員設立為“僚”而非“官”序列。進入這個序列需要特殊的技術、職業背景和能力，同時他們的收入有別于其他公務員。這樣一方面起到激勵作用，另一方面防止這一序列成為享受待遇的“在職養老院”。
對監督者如果將監督績效與其薪酬掛鉤，甚至也設立年薪獎勵和中長期激勵，有可能導致監督權濫用和過度，應該以任職激勵和聲譽激勵為主，輔之適當經濟激勵。
優秀的監督人員不僅積累了監督經驗，同時也積累了經營管理經驗，經過實踐歷練較容易培養成優秀的經營管理人才，因此在其職業生涯規劃時，開辟監督者轉型為經營者的職業通道也是一種有效的激勵措施。
充分地授權和嚴苛的監督與制衡是公司制的精髓，兩者缺一不可，監事會制度的設立已有百余年，不斷地被改良、完善，也不斷地被詬病和否定，但卻一直被沿用至今。
因為除了制衡，沒有其他力量能駕馭權力。
