本報(bào)告分析了改革開(kāi)放以來(lái)三次經(jīng)濟(jì)下行的成因和治理情況。20世紀(jì)80年代我國(guó)兩次經(jīng)濟(jì)過(guò)熱之后采取的緊縮措施都導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)下行。但由于市場(chǎng)化改革還有較大潛力、居民收入增長(zhǎng)較快、分配較公平，投資和消費(fèi)都有潛在動(dòng)力，緊縮后能迅速恢復(fù)增長(zhǎng)。1997年我國(guó)首次遇到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下內(nèi)需不足的經(jīng)濟(jì)下行周期，應(yīng)對(duì)的主要思路是市場(chǎng)邊界和政府支出“雙擴(kuò)張”，一方面擴(kuò)大市場(chǎng)邊界，深化國(guó)有企業(yè)、勞動(dòng)、住房、醫(yī)療、教育等改革，把更多領(lǐng)域納入市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移已經(jīng)存在的產(chǎn)能和資本過(guò)剩。另一方面擴(kuò)大公共支出，實(shí)行積極財(cái)政政策，加快“入世”步伐，以政府投資和外需彌補(bǔ)內(nèi)需不足。總的來(lái)看，是用擴(kuò)張性政策來(lái)緩解、分擔(dān)和轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾。
1979年至1981年：依托內(nèi)需和改革穩(wěn)增長(zhǎng)
文革后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)回到黨的工作中心。20世紀(jì)70年代末我國(guó)遇到經(jīng)濟(jì)下行壓力，經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?978年的11.7%下降到1981年的5.2%，固定資產(chǎn)投資增速?gòu)?978年的22%下降到1981年的－10.5%。這次經(jīng)濟(jì)下行內(nèi)在機(jī)制是，中央政府主動(dòng)加快大項(xiàng)目投資、提高城鄉(xiāng)居民收入、擴(kuò)張消費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，治理經(jīng)濟(jì)過(guò)熱導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速特別是投資下降。但這次由緊縮導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行只持續(xù)了很短時(shí)間就迅速?gòu)?fù)蘇，這是因?yàn)榉艡?quán)讓利的市場(chǎng)化改革和比較公平的收入分配、城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增加，保障了這一時(shí)期國(guó)內(nèi)消費(fèi)和投資需求強(qiáng)勁增加，使緊縮措施退出之后很快恢復(fù)正常增長(zhǎng)。
——背景和成因：投資先擴(kuò)張后緊縮
1976年粉碎“四人幫”后，全國(guó)上下加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的心情十分迫切，呈現(xiàn)投資擴(kuò)張趨勢(shì)。20世紀(jì)70年代大規(guī)模引進(jìn)機(jī)械設(shè)備本來(lái)已積累大量赤字，1977年又相繼提出20世紀(jì)末工業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量趕上和超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家、1985年前建設(shè)大型電站、煤炭、油田、鋼鐵等120個(gè)大型項(xiàng)目，并隨即擴(kuò)大投資規(guī)模。1978年投資增長(zhǎng)21.9%，其中基本建設(shè)投資增長(zhǎng)31.1%，工業(yè)基本建設(shè)投資增長(zhǎng)55.8%。1979年進(jìn)行了調(diào)整，但投資額并未下降，1980年投資又增長(zhǎng)7.8%，成為建國(guó)以來(lái)投資規(guī)模最大的一年。
中央部署大型項(xiàng)目建設(shè)有利于加強(qiáng)基礎(chǔ)工業(yè)，是必要的。當(dāng)時(shí)建設(shè)的寶鋼、儀征石化等企業(yè)至今仍處在行業(yè)龍頭地位。但一旦投資超過(guò)財(cái)政能力，就會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，導(dǎo)致比例失調(diào)。1978年燃料、動(dòng)力和交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)工業(yè)遇到瓶頸，20%工業(yè)生產(chǎn)能力由于缺電不能發(fā)揮，積壓機(jī)器設(shè)備550億元。積累率從1976年的30.9%增長(zhǎng)到1978年的36.5%，僅次于1959年（43.8%）和1960年（39.6%）。1979年至1980年財(cái)政赤字分別達(dá)到170億元和127億元，物價(jià)上漲。
面對(duì)這些問(wèn)題，1979年4月，中央提出“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，部署經(jīng)濟(jì)調(diào)整，認(rèn)為主要問(wèn)題是積累和消費(fèi)總和超過(guò)國(guó)民收入可供使用額。鄧小平、陳云提出，“基本建設(shè)要退夠”、“一毛不拔”、“消滅財(cái)政赤字，銀行不增發(fā)票子”“速度退到5%、4%都可以”，黨中央國(guó)務(wù)院采取了一系列緊縮投資的措施，減少一批項(xiàng)目，帶來(lái)1979年至1981年投資和GDP增速下降。
——為什么這次緊縮能夠迅速?gòu)?fù)蘇
這次緊縮導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行時(shí)間不長(zhǎng)，到1982年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已經(jīng)恢復(fù)至9.1%，主要比例關(guān)系趨于協(xié)調(diào)，積累率從36.5%下降到28.5%，財(cái)政赤字從1979年－170.6億元減少到－25.5億元。這次調(diào)整的成功，不僅促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且為經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造了寬松環(huán)境。
那么，為什么這次緊縮能夠擺脫“一收就死”的循環(huán)而迅速?gòu)?fù)蘇呢？這同改革開(kāi)放前期（20世紀(jì)70年代末到90年代中期）我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征有關(guān)。
從需求面看，這一時(shí)期收入增長(zhǎng)較快、分配公平，扭轉(zhuǎn)了“高積累、低消費(fèi)”的局面，產(chǎn)生了強(qiáng)勁的國(guó)內(nèi)需求。建國(guó)初期為了集中資源發(fā)展基礎(chǔ)工業(yè)，實(shí)行了“高積累、低消費(fèi)”的分配方式。特別是1965年到1978年，工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高24%，職工平均工資反而下降1.2%。70年代末，隨著重工業(yè)積累初步完成，有條件、有必要適當(dāng)提高城鄉(xiāng)居民收入。具體途徑包括：提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，減少征購(gòu)數(shù)量，開(kāi)放農(nóng)村市場(chǎng)；提高企業(yè)工資標(biāo)準(zhǔn)，允許民營(yíng)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這一時(shí)期延續(xù)了較為公平的收入分配格局，基尼系數(shù)只有0.3左右。這些情況有利于消費(fèi)迅速增長(zhǎng)，消費(fèi)在國(guó)民收入中的比重由1978年63.5%上升到1981年70%，80年代居民消費(fèi)年均增長(zhǎng)15.3%，與GDP增長(zhǎng)保持同步，一直保持著強(qiáng)勁內(nèi)需。
從供給面看，這是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始轉(zhuǎn)型的時(shí)期，過(guò)去積累的非商品化資產(chǎn)開(kāi)始進(jìn)入市場(chǎng)，激發(fā)了供給潛力。改革前，國(guó)有企業(yè)主要集中在基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性領(lǐng)域，消費(fèi)工業(yè)發(fā)育不足，改革開(kāi)放后，過(guò)去積累的大量非商品資產(chǎn)開(kāi)始進(jìn)入市場(chǎng)，激發(fā)了供給潛力。
總的來(lái)看，由于改革開(kāi)放以及改革前積累紅利的釋放，這一時(shí)期需求和供給都具有強(qiáng)勁的內(nèi)在動(dòng)力，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要任務(wù)是壓低過(guò)快的發(fā)展速度，并不需要主動(dòng)刺激增長(zhǎng)。改革開(kāi)放前期的實(shí)踐證明，供給方的市場(chǎng)化改革、需求方公平的收入分配，有利于刺激投資和需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。但是，這種動(dòng)力需要一定的初始條件，主要是有大量非市場(chǎng)化的資產(chǎn)、有較為公平的初始收入分配。到上世紀(jì)末本世紀(jì)初，這種動(dòng)力就已經(jīng)釋放得比較充分了，需要尋找新的增長(zhǎng)動(dòng)力。
1987年至1990年：從過(guò)熱到治理整頓
1987年至1989年，我國(guó)又遇到經(jīng)濟(jì)下行壓力，GDP增速?gòu)?1.3%下降到4.1%，1990年又下降到3.8%，1991年恢復(fù)到9.2%。除政治原因外，這次下行成因同1979年類(lèi)似，都是治理經(jīng)濟(jì)過(guò)熱采取緊縮政策后出現(xiàn)的。與上一次不同的是：（1）經(jīng)過(guò)放權(quán)讓利的改革，這時(shí)企業(yè)已有較大自主權(quán)。這次經(jīng)濟(jì)下行之前的過(guò)熱，不同于1979年主要是中央政府引進(jìn)大項(xiàng)目，而是既有地方政府和企業(yè)自主投資的動(dòng)力膨脹，又有中央政府貨幣超發(fā)、價(jià)格改革快速推行等政策原因，從而加大了治理的復(fù)雜性。（2）20世紀(jì)70年代末的經(jīng)濟(jì)緊縮主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)人民生活的直接影響不大。而這次過(guò)熱直接通過(guò)消費(fèi)品價(jià)格上漲傳導(dǎo)到群眾生活環(huán)節(jié)，緊縮政策既壓投資又壓消費(fèi)，再加上當(dāng)時(shí)社會(huì)思潮活躍、官倒和腐敗等導(dǎo)致社會(huì)不滿情緒加大，加劇了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的后果。
——從經(jīng)濟(jì)過(guò)熱到治理整頓
1984年第四季度我國(guó)又開(kāi)始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，主要原因是投資和消費(fèi)需求“雙旺盛”。1985年到1988年，工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資、商品購(gòu)買(mǎi)力、商品零售額、銀行貸款、貨幣投放量年均增長(zhǎng)分別達(dá)到17.8%、26.6%、21.8%、20.0%、24.3%、28.1%，1988年貨幣投放量達(dá)680億元，是1979年至1984年平均值的7倍。需求膨脹和貨幣投放過(guò)快，導(dǎo)致消費(fèi)品和原材料供應(yīng)緊張，物價(jià)快速上漲。社會(huì)總需求超過(guò)總供給的平均差率為11.8%，加上1988年在社會(huì)已經(jīng)產(chǎn)生恐慌性預(yù)期的條件下出臺(tái)價(jià)格改革，造成搶購(gòu)和擠兌。這一時(shí)期，市場(chǎng)放活和需求擴(kuò)張進(jìn)一步刺激了流通秩序的混亂。
針對(duì)上述問(wèn)題，1988年9月中央部署實(shí)行治理整頓（治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序），主要措施包括抑制通貨膨脹、壓縮固定資產(chǎn)投資規(guī)模、嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)力（每年壓縮20%）、清理整頓公司等，1989年、1990年CPI回落到17.8%和2.1%。治理整頓對(duì)規(guī)范市場(chǎng)秩序、遏制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱起了積極作用。
在治理整頓的同時(shí)，1989年下半年起出現(xiàn)了市場(chǎng)疲軟和工業(yè)生產(chǎn)低速增長(zhǎng)。1990年全民所有制企業(yè)利稅總額比1988年下降15.3%，利潤(rùn)下降56.5%，1989年和1990年財(cái)政赤字分別為92億元和140億元。經(jīng)濟(jì)效益下滑直接原因是緊縮社會(huì)總需求的力度過(guò)大。1990年起，黨中央國(guó)務(wù)院又采取了下列措施：
一是調(diào)整緊縮操作力度。1990年3月，國(guó)務(wù)院決定調(diào)整操作力度，從壓縮社會(huì)需求轉(zhuǎn)向增加總需求特別是投資需求，增加了400億元固定資產(chǎn)投資。1990年下半年，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開(kāi)始好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)增速開(kāi)始回升，1991年達(dá)到9.2%。1992年3月治理整頓結(jié)束。
二是采取措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村改革取得成效后，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入一度有所下降，1981年至1990年農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資不足21億元，低于1979和1980年，水利建設(shè)投資在基本建設(shè)投資中的比重僅為1.6%，比1952年至1980年低5個(gè)百分點(diǎn)，80年代末農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和現(xiàn)金收入連續(xù)三年增速下降。工業(yè)領(lǐng)域放權(quán)讓利之后，下游的加工行業(yè)過(guò)熱，但能源、原材料、交通等基礎(chǔ)部門(mén)出現(xiàn)短板。經(jīng)過(guò)治理，農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)得到加強(qiáng)，1990年比1988年，能源投資增長(zhǎng)31.3%，農(nóng)業(yè)投資增長(zhǎng)26.8%，均快于總投資增速，為今后的增長(zhǎng)積累了新的紅利。
三是治理流通秩序。1991年6月底，全國(guó)公司數(shù)從1988年30萬(wàn)戶減少到24.8萬(wàn)戶，市場(chǎng)秩序明顯好轉(zhuǎn)。同時(shí)采取措施穩(wěn)定社會(huì)情緒、加強(qiáng)黨和人民群眾的聯(lián)系，恢復(fù)人們對(duì)改革的信心等。
——小結(jié)和啟示
和1979年一樣，這次經(jīng)濟(jì)下行是治理經(jīng)濟(jì)過(guò)熱帶來(lái)的，但在“松剎車(chē)”之后迅速恢復(fù)增長(zhǎng)，原因同樣是投資和消費(fèi)需求都存在強(qiáng)勁內(nèi)在動(dòng)力。從需求面看，整個(gè)80年代收入分配差距不大，居民消費(fèi)占國(guó)民收入始終保持在50%至52%之間，全社會(huì)公平分享發(fā)展成果，始終有比較強(qiáng)勁的內(nèi)需。從供給面看，一些重要產(chǎn)品和要素還未進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)化改革潛力還尚未釋放完畢。從要素約束看，剩余勞動(dòng)力、技術(shù)趕超空間、市場(chǎng)、資源環(huán)境等約束還不明顯，市場(chǎng)范圍仍有較大擴(kuò)展空間，所以80年代兩次經(jīng)濟(jì)緊縮都能在“松剎車(chē)”之后迅速恢復(fù)。
不過(guò)，同20世紀(jì)80年代初相比，這次經(jīng)濟(jì)下行也有一些不同特點(diǎn)。一是這次波動(dòng)的重要原因是采納了某些理論觀點(diǎn)，忽視社會(huì)承受力，在準(zhǔn)備不足的情況下推行價(jià)格改革，導(dǎo)致?lián)屬?gòu)和擠兌。這一教訓(xùn)表明改革要從國(guó)情出發(fā)，避免簡(jiǎn)單采納某種理論觀點(diǎn)。二是這時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)利益分化和腐敗現(xiàn)象，影響黨群關(guān)系，這放大了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂。1989年十三屆四中全會(huì)后，新的中央部署了反對(duì)腐敗、清理公司、制止干部子女經(jīng)商、改進(jìn)作風(fēng)等決定。這表明在經(jīng)濟(jì)下行壓力面前，做一些群眾最關(guān)心的事情，提高人民群眾對(duì)改革的獲得感，有利于穩(wěn)定預(yù)期、凝聚共識(shí)，提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的韌性，擴(kuò)大回旋余地。
1997年至1999年：市場(chǎng)邊界和政府支出“雙擴(kuò)張”
1992年至1999年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)7年下降，這7年大致分兩個(gè)階段：1992年至1996年實(shí)現(xiàn)“軟著陸”，GDP增速?gòu)?4.2%平穩(wěn)下降到10.0%，沒(méi)有出現(xiàn)通貨緊縮，這是第一次用經(jīng)濟(jì)手段成功治理經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，走出了“過(guò)熱—調(diào)整—偏冷”的怪圈，具有里程碑意義。1996年至1999年經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?0.0%下降到7.6%，這是建國(guó)以來(lái)第一次遇到比較典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下周期性生產(chǎn)過(guò)剩，同時(shí)這次經(jīng)濟(jì)下行的成因也有亞洲金融危機(jī)影響，具備輸入性危機(jī)的特征。應(yīng)對(duì)這次經(jīng)濟(jì)下行的主要思路是，用擴(kuò)張性政策來(lái)緩解、分擔(dān)和轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾。在供給面，擴(kuò)大市場(chǎng)邊界，深化國(guó)有企業(yè)、勞動(dòng)、住房、醫(yī)療、教育領(lǐng)域的改革，通過(guò)把更多領(lǐng)域納入市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移已經(jīng)存在的產(chǎn)能和資本過(guò)剩。在需求面，擴(kuò)大公共支出，實(shí)行積極財(cái)政政策，同時(shí)加快“入世”步伐，擴(kuò)大出口，以政府投資和外需彌補(bǔ)內(nèi)需不足。經(jīng)過(guò)努力，2000年經(jīng)濟(jì)增速恢復(fù)至8.0%，而且這次治理通貨緊縮采取的一些措施為本世紀(jì)以來(lái)的快速增長(zhǎng)凝聚了新動(dòng)力。
——背景和過(guò)程
經(jīng)過(guò)治理整頓，1991年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速?gòu)?.1%恢復(fù)到9.1%，1992年南方談話后，各地政府和企業(yè)積極性高漲，出現(xiàn)了投資熱、房地產(chǎn)熱、股票熱、開(kāi)發(fā)區(qū)熱，GDP增速達(dá)到14.2%，1993和1994年CPI持續(xù)高漲，1994年達(dá)到24.1%。1993年起國(guó)務(wù)院實(shí)施適度“雙緊”的財(cái)政和貨幣政策、推進(jìn)金融改革、強(qiáng)化預(yù)算約束等措施，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱得到遏制，每年GDP增速平穩(wěn)下降約一個(gè)點(diǎn)，1996年GDP和CPI分別降低到9.7%和8.3%，社會(huì)總需求和總供給實(shí)現(xiàn)基本平衡。
1997年7月，國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，1997年10月起物價(jià)連續(xù)兩年多負(fù)增長(zhǎng)，GDP增速?gòu)?997年9.3%下降到1999年7.6%，市場(chǎng)疲軟，企業(yè)效益下降，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。
——經(jīng)濟(jì)下行的成因
這次通貨緊縮主要不是貨幣現(xiàn)象，而是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，主要原因是總供給超過(guò)總需求。這是建國(guó)以來(lái)首次集中出現(xiàn)總供給超過(guò)總需求的局面。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期人為壓抑需求、改革開(kāi)放前期總需求超過(guò)總供給的局面，轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠓秶┙o過(guò)剩和需求不足，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的重大變化。總供給超過(guò)總需求的主要原因：
一是供給膨脹。改革開(kāi)放以來(lái)，供給面改革的總體方向是放權(quán)讓利、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，這時(shí)已有部分產(chǎn)業(yè)，由于重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致了生產(chǎn)能力過(guò)剩。這是同典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家周期性產(chǎn)能過(guò)剩、利潤(rùn)率下降、有效需求不足的機(jī)制類(lèi)似的，是市場(chǎng)失靈的典型表現(xiàn)。同時(shí)，地方政府為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，鼓勵(lì)和支持企業(yè)投資，加快和加劇了這種過(guò)剩。
二是國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求不足。改革開(kāi)放初期消費(fèi)需求過(guò)旺，轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)需求不足。居民消費(fèi)占國(guó)民收入的比例從20世紀(jì)80年代的50%以上下降到90年代末的45%，并且還在下降。消費(fèi)需求不足的原因包括：（1）勞動(dòng)者收入相對(duì)下降，1997年至1999年全國(guó)職工工資總額占國(guó)民總收入下降到11%至12%之間，是建國(guó)以來(lái)的最低水平。（2）社會(huì)保障不健全。大量企業(yè)破產(chǎn)重組，原有勞動(dòng)保障制度解體。政府減少了對(duì)醫(yī)療、教育等公共事業(yè)投入，農(nóng)村基層組織弱化之后農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，福利性、實(shí)物性的分配和消費(fèi)轉(zhuǎn)向商業(yè)化、貨幣化和市場(chǎng)化，居民的預(yù)期支出大幅增加，使居民消費(fèi)預(yù)期不穩(wěn)定。（3）收入差距擴(kuò)大，特別是國(guó)有企業(yè)改革和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革過(guò)程中造成較大貧富差距，城鄉(xiāng)收入差距在80年代一度縮小之后重新擴(kuò)大。
三是投資需求收緊。推進(jìn)金融領(lǐng)域改革，資金預(yù)算約束硬化，再加上市場(chǎng)疲軟，企業(yè)慎借，銀行慎貸。另一方面由于部分產(chǎn)品產(chǎn)能過(guò)剩、人口進(jìn)入老齡化導(dǎo)致社會(huì)保障費(fèi)用提高、外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇等原因，企業(yè)效益下降，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，投資需求收緊。
四是亞洲金融危機(jī)沖擊外需。我國(guó)堅(jiān)持人民幣不貶值，1998年初出口增速出現(xiàn)大幅下滑，全年出口僅增長(zhǎng)0.4%。
——治理措施和效果
面對(duì)這次經(jīng)濟(jì)下行，黨中央國(guó)務(wù)院見(jiàn)事早、出手準(zhǔn)，迅速做出決策。應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行主要策略是“雙擴(kuò)大”，即同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩只手的作用，用公共投資和外需替代萎縮的內(nèi)需：一方面擴(kuò)大市場(chǎng)邊界，解決供給過(guò)剩的問(wèn)題。通過(guò)深化國(guó)有企業(yè)、勞動(dòng)、住房、醫(yī)療、教育改革，通過(guò)把更多領(lǐng)域納入市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)分擔(dān)和轉(zhuǎn)移已經(jīng)存在的產(chǎn)能和資本過(guò)剩。另一方面擴(kuò)大公共支出，解決需求不足的問(wèn)題。實(shí)行積極的財(cái)政政策，同時(shí)加快“入世”步伐，以政府投資和外需彌補(bǔ)內(nèi)需不足。總的來(lái)看，是用擴(kuò)張性政策來(lái)緩解、分擔(dān)和轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾。這些政策，都具有短期和長(zhǎng)期雙重效應(yīng)，既緩解了當(dāng)時(shí)的通貨緊縮，又為今后多年的快速平穩(wěn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
一方面是擴(kuò)大市場(chǎng)邊界，具體措施包括：
一是“抓大放小”，將國(guó)有企業(yè)改制或下放到地方。實(shí)行債轉(zhuǎn)股、政策性破產(chǎn)、技改貼息等“三把撒手锏”，減輕國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)。轉(zhuǎn)變國(guó)企改革思路，目標(biāo)是從總體上搞好國(guó)有經(jīng)濟(jì)，而不是搞好每一家國(guó)有企業(yè)。將大多數(shù)中小型國(guó)有企業(yè)改制，中央管理的煤炭、鋼鐵、冶金、有色金屬等基礎(chǔ)行業(yè)管理權(quán)限下放。這同前幾次體制下放一樣，都提高了地方和企業(yè)積極性，使地方發(fā)展重化工業(yè)的動(dòng)力大大增加。2002到2012年，原煤、鋼材、有色金屬、電解鋁、汽車(chē)產(chǎn)量分別增長(zhǎng)到原來(lái)的2.6倍、5倍、3.7倍、5.7倍和5.9倍，均比上一個(gè)10年增長(zhǎng)的倍數(shù)還多。
二是擴(kuò)大教育、醫(yī)療、住房消費(fèi)。高等學(xué)校大幅度擴(kuò)招；實(shí)行醫(yī)藥衛(wèi)生改革，事實(shí)上鼓勵(lì)醫(yī)院競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)收；實(shí)行住房改革，將福利分房制度轉(zhuǎn)變?yōu)榘ūＵ戏亢蜕唐贩吭趦?nèi)的多層次的住房保障體系（后來(lái)2003年國(guó)務(wù)院正式明確房地產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)），鼓勵(lì)居民購(gòu)買(mǎi)商品房。在這些措施推動(dòng)下，教育、醫(yī)療和住房消費(fèi)高速增長(zhǎng)，居民文教支出、衛(wèi)生總費(fèi)用、商品房竣工價(jià)值增長(zhǎng)均顯著高于GDP增速。
三是進(jìn)一步實(shí)行勞動(dòng)力市場(chǎng)化。經(jīng)過(guò)國(guó)有企業(yè)改革，我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人主體從城市國(guó)有企業(yè)職工轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃M(jìn)城農(nóng)民工為主，勞動(dòng)力流動(dòng)性和市場(chǎng)化程度提高，帶來(lái)兩方面影響：（1）企業(yè)獲得更強(qiáng)的議價(jià)能力，可以盡量壓低勞動(dòng)力的工資和福利成本，支持了企業(yè)利潤(rùn)的增長(zhǎng)；（2）工資和福利保障相對(duì)下降，這一欠賬影響內(nèi)需擴(kuò)大，增強(qiáng)了企業(yè)對(duì)低成本勞動(dòng)力的依賴，削弱了創(chuàng)新的壓力，成為延續(xù)粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一個(gè)癥結(jié)。據(jù)估計(jì)，2014年農(nóng)民工實(shí)際工資收入水平和城鎮(zhèn)居民最低消費(fèi)水平之間的差距為2.6萬(wàn)億元，嚴(yán)重壓抑內(nèi)需。
四是加入世貿(mào)組織，擴(kuò)大開(kāi)放。2011年我國(guó)加入世貿(mào)組織，出口高速增長(zhǎng)彌補(bǔ)了內(nèi)需不足，1998年到2006年，出口占GDP的比例從17.9%提高到35.7%，進(jìn)出口總額占GDP的比例從31.6%提高到64.8%。
總之，在部分行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩、利潤(rùn)下降的情況下，通過(guò)深化企業(yè)的市場(chǎng)化改革、對(duì)外開(kāi)放拓展國(guó)際市場(chǎng)、鼓勵(lì)醫(yī)療教育住房消費(fèi)、進(jìn)一步提高勞動(dòng)力的商品化程度等措施，開(kāi)辟新的市場(chǎng)，為過(guò)剩的產(chǎn)能和資本尋找出路。
另一方面是擴(kuò)大公共支出，具體措施包括：
一是大規(guī)模增加政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。通過(guò)政府直接投入、國(guó)債、貼息等辦法，建設(shè)一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改變了自然和社會(huì)的面貌，也改變了人民生活的狀況。1998年至2002年，水利、公路投資分別達(dá)到建國(guó)到1997年的總和以及總和的1.7倍，高速公路里程從居世界39位躍居第2位，電信用戶增加5倍，達(dá)到世界首位。2003年以來(lái)，政府支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也長(zhǎng)期成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素。
二是加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給。把國(guó)有企業(yè)向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造投入，加大基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究投入，實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略。這些措施有力保障了21世紀(jì)以來(lái)一大批骨干企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)崛起和走出去的引領(lǐng)力量。1998年起，建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，緩解了社會(huì)矛盾。
三是實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)和綜合改革。實(shí)行“多予少取”方針，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實(shí)行費(fèi)改稅直至取消農(nóng)業(yè)稅，重建農(nóng)村社會(huì)保障體系。農(nóng)村社會(huì)矛盾有所緩解，農(nóng)民收入和消費(fèi)能力有一定恢復(fù)。2004年至2013年農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)9.1%，對(duì)保證宏觀大局穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
經(jīng)過(guò)上述措施，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始復(fù)蘇。1999年，工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)2202億元，比上年增長(zhǎng)52%，創(chuàng)造了近五年來(lái)的最高水平，出口增長(zhǎng)6.1%，經(jīng)濟(jì)增速2000年恢復(fù)到8.0%，并繼續(xù)保持了回升向好的態(tài)勢(shì)。
小結(jié)
這次經(jīng)濟(jì)下行的成因和治理手段都和以前四次有重大不同。從成因來(lái)看，這是第一次接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下周期性出現(xiàn)的由生產(chǎn)過(guò)剩導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行，具備有效需求不足、產(chǎn)能過(guò)剩、利潤(rùn)率下降等典型特征，是第一次集中出現(xiàn)總供給過(guò)剩的狀況。從治理手段來(lái)看，這是第一次采用經(jīng)濟(jì)手段，政府不是直接干預(yù)投資項(xiàng)目，而是通過(guò)提供公共產(chǎn)品、營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境來(lái)治理經(jīng)濟(jì)下滑。這不僅為今后多年的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而且豐富和發(fā)展了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論。
通過(guò)擴(kuò)張市場(chǎng)機(jī)制、擴(kuò)張政府支出這“雙擴(kuò)張”，緩解和轉(zhuǎn)移了內(nèi)需不足的矛盾，這一戰(zhàn)略是建立在當(dāng)時(shí)外需和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)未飽和，市場(chǎng)、勞動(dòng)力、資源、技術(shù)等要素尚未收緊，市場(chǎng)和政府支出都有充足擴(kuò)張空間的基礎(chǔ)上的。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，這些紅利已經(jīng)釋放得比較充分，這次“新常態(tài)”又遇到了同90年代不同的新情況，需要探索新辦法。
作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部主任科員、副研究員 江宇
