中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在步入新常態(tài)，新常態(tài)下中國(guó)金融業(yè)既有困難和挑戰(zhàn)也有發(fā)展的機(jī)遇，積極適應(yīng)、實(shí)施創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的動(dòng)力。當(dāng)前金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)步伐不斷加快，促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)整體實(shí)力的提高，但也為金融監(jiān)管體制的創(chuàng)新提出了緊迫課題。
綜合經(jīng)營(yíng)正在成為我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)
從世界范圍看，金融業(yè)的發(fā)展總體上經(jīng)歷了一個(gè)由綜合到分業(yè)、再由分業(yè)到綜合的過(guò)程，推動(dòng)這種變遷的是金融市場(chǎng)的不斷深化和金融業(yè)分工的不斷推進(jìn)。
一般說(shuō)來(lái)，實(shí)行分業(yè)制還是混合制必須與金融業(yè)發(fā)展水平、監(jiān)管水平和法律體系完善程度等相適應(yīng)，當(dāng)上述因素處在較低水平時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式以保證金融體系的安全穩(wěn)健；上述因素水平較高、較成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取綜合經(jīng)營(yíng)的模式，保證金融業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。
當(dāng)前，按照我國(guó)法律的規(guī)定實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，但是隨著投融資體制改革的逐步深入和金融市場(chǎng)的不斷完善，分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式已出現(xiàn)了明顯松動(dòng)，銀行、證券、保險(xiǎn)之間的經(jīng)營(yíng)壁壘正在逐步打破。20世紀(jì)90年代初以來(lái)，國(guó)有專業(yè)銀行紛紛參股證券公司、信托投資公司，從而開始涉足證券、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)等業(yè)務(wù)，它們有的與證券、基金、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)共同開發(fā)新的金融產(chǎn)品，有的組建了金融集團(tuán)或合資成立了跨領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，有的并購(gòu)?fù)赓Y機(jī)構(gòu)開展綜合經(jīng)營(yíng)。總的來(lái)看，混業(yè)經(jīng)營(yíng)、綜合經(jīng)營(yíng)的格局已初步呈現(xiàn)。
綜合經(jīng)營(yíng)對(duì)金融監(jiān)管提出的新挑戰(zhàn)
1995年以前中國(guó)金融市場(chǎng)雖然已趨于活躍，但整體發(fā)展水平較低，一部分金融機(jī)構(gòu)利用混業(yè)經(jīng)營(yíng)之便開展違規(guī)經(jīng)營(yíng)，造成了金融混亂，在這種情況下我國(guó)被迫采取分業(yè)經(jīng)營(yíng)的體制，對(duì)穩(wěn)定當(dāng)時(shí)的金融秩序起到了十分重要的作用。20年來(lái)，中國(guó)金融業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，金融規(guī)模迅猛擴(kuò)大，金融業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，金融業(yè)務(wù)的領(lǐng)域和深度不斷加強(qiáng)，金融競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。從實(shí)踐看，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律框架雖然繼續(xù)存在，但綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)已經(jīng)普遍開展，這種新情況、新變化不可避免對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)。
第一，金融監(jiān)管的理念已不太適應(yīng)金融新常態(tài)的需要。分業(yè)監(jiān)管模式雖然在一定時(shí)期內(nèi)符合我國(guó)金融的發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)揮了積極作用，但隨著金融業(yè)的快速發(fā)展和創(chuàng)新，原有金融監(jiān)管理念越來(lái)越多地暴露出一些問(wèn)題。比如，以分業(yè)模式應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，必然會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管力量不足、效率不高、行業(yè)自律力量薄弱等問(wèn)題，在原有的監(jiān)管理理念下，有許多監(jiān)管內(nèi)容顯得過(guò)多過(guò)細(xì)，有的檢查雖然很多但效果并不明顯，很難調(diào)動(dòng)起被監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動(dòng)接受監(jiān)管的積極性。
第二，金融監(jiān)管目標(biāo)與貨幣政策目標(biāo)容易混淆。在現(xiàn)有監(jiān)管模式下，人民銀行的主要職責(zé)是制定和執(zhí)行貨幣政策，但事實(shí)上它仍然承擔(dān)著一部分金融監(jiān)管的任務(wù)，而從組織架構(gòu)上說(shuō)，人民銀行是政府的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，容易受到各方面的行政干預(yù)，獨(dú)立性較差，銀監(jiān)會(huì)成立的目的就是要解決這些問(wèn)題，但從現(xiàn)實(shí)情況看，有些問(wèn)題并未徹底得到解決，金融監(jiān)管與貨幣政策這兩個(gè)不同的目標(biāo)還在時(shí)常發(fā)生著混淆。從地方上看，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性普遍較差，一方面與地方政府的關(guān)系不好協(xié)調(diào)，另一方面地方財(cái)政又對(duì)基層監(jiān)管部門施加壓力和影響，導(dǎo)致監(jiān)管目標(biāo)的進(jìn)一步錯(cuò)位。
第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏有效的制衡機(jī)制。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施有效制衡是健全金融監(jiān)管的重要措施之一，但目前的情況是，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了上下級(jí)之間的行政監(jiān)督之外沒(méi)有其他機(jī)構(gòu)對(duì)它們進(jìn)行監(jiān)督和制約。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往是“倒金字塔”式，難免形成“頭重腳輕”的局面，基層監(jiān)管力量普遍薄弱，難以應(yīng)對(duì)上級(jí)安排的監(jiān)管工作。
第四，現(xiàn)行許多金融法規(guī)與國(guó)際慣例相悖，無(wú)法適應(yīng)金融開放的新形勢(shì)。按照我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開放的承諾，外資金融機(jī)構(gòu)已充分實(shí)現(xiàn)國(guó)民待遇，在取消市場(chǎng)準(zhǔn)入中的非審慎性限制措施后，外國(guó)金融機(jī)構(gòu)未來(lái)在我國(guó)將得到快速發(fā)展，國(guó)際金融業(yè)普遍實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度和法規(guī)，如果我國(guó)金融監(jiān)管的法律體系還是以嚴(yán)格分業(yè)作為基礎(chǔ)，外資金融機(jī)構(gòu)就有可能利用我國(guó)法律制度的漏洞開展投機(jī)業(yè)務(wù)，不僅使我國(guó)金融機(jī)構(gòu)面臨不公平競(jìng)爭(zhēng)，而且將引發(fā)我國(guó)金融業(yè)的混亂。
創(chuàng)新金融監(jiān)管模式的思路和具體措施
金融業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型能否成功，不僅取決于金融機(jī)構(gòu)自身的創(chuàng)新，也與金融監(jiān)管創(chuàng)新息息相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下金融監(jiān)管創(chuàng)新的意義重大，應(yīng)立足于全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家金融制度變革的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)金融發(fā)展的實(shí)際，及時(shí)調(diào)整傳統(tǒng)的監(jiān)管框架和監(jiān)管政策，主動(dòng)促進(jìn)金融業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
（一）改進(jìn)金融監(jiān)管思路，實(shí)行綜合性監(jiān)管
綜合經(jīng)營(yíng)需要綜合性監(jiān)管，具體地說(shuō)就是把功能性監(jiān)管與機(jī)構(gòu)性監(jiān)管、業(yè)務(wù)性監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模塊化與系統(tǒng)功能性的統(tǒng)一。
我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式是以被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來(lái)劃分的，實(shí)行的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的模式，這種模式適用于嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)，當(dāng)不同金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)生混合和交叉時(shí)，這種模式就顯得不太適應(yīng)，對(duì)于那些涉及多個(gè)領(lǐng)域的交叉業(yè)務(wù)，目前只能通過(guò)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)來(lái)完成，既低效又增加了監(jiān)管成本。實(shí)現(xiàn)功能性監(jiān)管和機(jī)構(gòu)性監(jiān)管的統(tǒng)一，既能考慮到不同種類金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，又能在總的監(jiān)管框架下有效協(xié)調(diào)起金融機(jī)構(gòu)綜合性業(yè)務(wù)的開展，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下支持金融創(chuàng)新的開展。
機(jī)構(gòu)性監(jiān)管除了與功能性監(jiān)管相統(tǒng)一外，還應(yīng)與業(yè)務(wù)性監(jiān)管相統(tǒng)一，在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)綜合化的條件下這一點(diǎn)也十分重要。在現(xiàn)有金融監(jiān)管體制下，貨幣市場(chǎng)由人民銀行負(fù)責(zé)市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管，存貸款市場(chǎng)由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，股票市場(chǎng)由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，保險(xiǎn)市場(chǎng)由保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，尚未建立起統(tǒng)一的金融監(jiān)管格局，既不利于疏導(dǎo)貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)之間的聯(lián)系，也不利于降低金融市場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)成本和防范風(fēng)險(xiǎn)，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)后，這些問(wèn)題才能得到解決。
新的統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以功能性監(jiān)管為主線，以機(jī)構(gòu)監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管為補(bǔ)充，內(nèi)部設(shè)置上分為不同的功能模塊，包括金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、金融市場(chǎng)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、綜合支持等，根據(jù)每個(gè)模塊的特點(diǎn)賦予其不同的監(jiān)管責(zé)任和分工，提高金融監(jiān)管的專業(yè)化水平，進(jìn)一步降低系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)成本，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。
（二）完善金融監(jiān)管制度，建立統(tǒng)一監(jiān)管的制度體系
按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定，銀行管理規(guī)章的內(nèi)容不得與行政法規(guī)與法律相沖突，行政法規(guī)的內(nèi)容不得與法律相沖突。我國(guó)現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律體系主要由《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及國(guó)務(wù)院制定的關(guān)于金融監(jiān)管的行政法規(guī)、人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章組成，國(guó)務(wù)院各部委、人民銀行都有權(quán)制定關(guān)于金融監(jiān)管的規(guī)范性文件，他們?nèi)绻粡谋静块T利益出發(fā)去制定維護(hù)本部門利益的規(guī)范性文件，并且相互之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，那么法律法規(guī)與規(guī)章之間在內(nèi)容上就不可避免地會(huì)存在諸多矛盾和抵觸，這種情況已經(jīng)存在，使適用機(jī)關(guān)在實(shí)踐中感到無(wú)所適從。另外，非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展速度很快，由于法律法規(guī)建設(shè)跟不上，所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，如果得不到及時(shí)解決，勢(shì)必產(chǎn)生嚴(yán)重的問(wèn)題。
要解決上述問(wèn)題，必須對(duì)現(xiàn)有金融法律體系進(jìn)行一次徹底改造。但是，現(xiàn)有金融法律法規(guī)體系建立的時(shí)間比較短，不宜“推倒重來(lái)”，可按照“先分散再集中”的辦法有計(jì)劃地分步進(jìn)行完善：
第一，在分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局下繼續(xù)用好現(xiàn)有的法律和政策，同時(shí)著手全面清理現(xiàn)有涉及分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的有關(guān)法律、法規(guī)，確定監(jiān)管制度調(diào)整與改革的時(shí)間表。
第二，根據(jù)綜合經(jīng)營(yíng)的實(shí)際進(jìn)程，應(yīng)健全和完善原有法律、法規(guī)，廢除一些不適用、過(guò)時(shí)的法律制度，盡快修訂現(xiàn)有銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管法規(guī)的不適宜條款，制定《金融監(jiān)督管理法》等法規(guī)，增強(qiáng)金融法規(guī)的適應(yīng)性、可行性和可操作性，提高金融執(zhí)法的專業(yè)化和效率，為我國(guó)金融業(yè)的綜合化發(fā)展和有效金融監(jiān)管創(chuàng)造必要的法律環(huán)境。
第三，根據(jù)綜合經(jīng)營(yíng)進(jìn)程的需要，適時(shí)對(duì)原先的法律框架作徹底改革，制定并頒布符合綜合經(jīng)營(yíng)取向的法律、法規(guī)，并預(yù)留政策調(diào)整空間，逐步形成與綜合經(jīng)營(yíng)推進(jìn)程度相適應(yīng)的較為完善、完整、科學(xué)的金融法律框架和監(jiān)管制度體系。
（三）改進(jìn)金融監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一監(jiān)管的組織體系
在監(jiān)管制度、監(jiān)管法律逐步完善的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快建立一個(gè)適應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)要求的金融監(jiān)管體系，組建統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)就是合并銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，成立隸屬于國(guó)務(wù)院的中國(guó)金融監(jiān)管委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)金融業(yè)的監(jiān)管工作，逐步形成具有中國(guó)特色又與國(guó)際接軌的金融監(jiān)管體制。
建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制是對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管資源進(jìn)行優(yōu)化重組，不是簡(jiǎn)單合并，所以要以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率為原則，通過(guò)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)建立一支高效、精干的金融監(jiān)管隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管政策的統(tǒng)一制定和執(zhí)行，既防止出現(xiàn)決策與執(zhí)行“兩張皮”或分業(yè)監(jiān)管體制下“各自為政”的弊端，又要從根本上消除多層次監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)性監(jiān)管所產(chǎn)生的問(wèn)題，增強(qiáng)我國(guó)金融業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，防止發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)。
中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)可以參照國(guó)外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的經(jīng)驗(yàn)，下設(shè)綜合局、銀行局、證券局、保險(xiǎn)局、信托局、審計(jì)局、統(tǒng)計(jì)信息局、政策研究局、法律局、國(guó)際局等機(jī)構(gòu)，在內(nèi)部部門分工上按照功能監(jiān)管、管監(jiān)分離的原則建立高效的金融監(jiān)管組織架構(gòu)，全面負(fù)責(zé)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等所有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行，克服過(guò)去“三套馬車”并駕齊驅(qū)、又“三足鼎立”各自為政的局面。
（四）加強(qiáng)統(tǒng)一的金融信息系統(tǒng)建設(shè)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)
在一部分人看來(lái)，實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)好處很多，但最大的問(wèn)題在于風(fēng)險(xiǎn)將加大。在控制和化解綜合經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)方面，一個(gè)重要的措施就是加強(qiáng)統(tǒng)一的金融信息系統(tǒng)建設(shè)，增強(qiáng)信息透明度。
在亞洲金融危機(jī)中，韓國(guó)、日本等國(guó)家的一個(gè)重要教訓(xùn)就是信息披露還不夠真實(shí)、充分，金融運(yùn)行缺乏應(yīng)有的透明度。金融信息披露是一個(gè)關(guān)系到金融系統(tǒng)安全與穩(wěn)定的重大問(wèn)題，是近年來(lái)國(guó)際金融監(jiān)管領(lǐng)域的工作重點(diǎn)之一。目前我國(guó)金融監(jiān)管信息系統(tǒng)尚處于一種分割、低效、失真的狀態(tài)，沒(méi)有統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)，出現(xiàn)各個(gè)監(jiān)管部門根據(jù)各自需要，分別向監(jiān)管對(duì)象直接提取數(shù)據(jù)，不可避免地出現(xiàn)多次提取和重復(fù)提取的問(wèn)題。
如果實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，正好可以借機(jī)對(duì)分散的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)進(jìn)行徹底整合，建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，增加金融信息的透明度，可以更好地評(píng)價(jià)金融業(yè)發(fā)展的狀況和質(zhì)量，有助于金融業(yè)的決策，同時(shí)可以對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。
作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室主任 徐鵬程
