■ 到目前為止中國金融改革盡管取得了一定成就，但在一些深層問題上尚未取得突破。這些深層問題包括如何重塑政府管理金融的行為模式、如何深化主體金融機構改革、如何提高金融改革決策的科學性、如何強化有關金融管理部門的協調性等等。我們認為，這些深層問題關系到金融改革的成敗和金融能否真正轉型，不可以采取回避態度。為此建議：一是重塑政府金融管理行為模式首先要從價值觀和技術兩個層面重塑政府的金融發展理念；二是要從試點入手，深化主體金融機構改革，提升其市場競爭能力；三是要優化金融改革的決策機制，加強改革的協調性和配套性。
■ 建議參照京津冀協同發展領導小組模式，進一步完善現有評估機制，建立起一套更權威的、有更廣泛參與度（包括非利益部門和專家學者、業界人士）的金融改革咨詢、評價機制。這套機制不需要設立專門機構，但需要建立制度，包括專家隊伍建設、明確目標和任務，定期舉行會議并向深改小組提出報告等。凡是重要的金融改革措施，均應通過該機制進行預評估、中期評估和后評估。
黨的十八屆三中全會以來，中國金融領域推出了許多改革措施，例如利率市場化、通過上海自貿區擴大對外開放和簡政放權、股票IPO注冊制醞釀推出、政策性銀行改革方案出臺、積極推進保險市場發展和配套改革等等。盡管如此，仍有一些體制的深層問題尚未觸及，使得改革措施效果不夠彰顯，金融服務的改善程度遠遠不能滿足結構調整的需要。
中國金融改革的深層問題
問題之一，如何重塑政府管理金融的行為模式？
這個問題是所有制度問題的核心，其實質是如何調整政府和金融市場關系，以及中央政府和地方政府之間如何實現利益再分配。毋庸諱言，政府作為金融市場主體之一，并不能超然于金融市場之外而僅僅作為中立的第三方管理金融市場。事實上，在金融市場上政府已經成為實實在在的利益主體。政府在金融領域的利益主要通過三個層面表現出來： 一是通過對金融機構和金融市場的控制（包括股權控制和非股權控制），影響金融資源的初次分配和再分配，使資金流入政府支持的領域和行業及企業；二是通過對金融交易活動施加影響（例如為金融商品提供隱性擔保、盡量幫助金融機構避免經營失敗），保持金融的穩定乃至經濟和社會的穩定，減少政府為應對風險而必須支出的財政成本，特別在國有資本控制了大部分主要金融機構的情況下更是如此；三是通過深度介入金融活動，管理金融的職能部門得以擴張自己的職能范圍，并實現對部分官員的利益輸送。
由于利益巨大，政府（包括中央政府和地方政府）往往并不愿意將本應屬于市場的職能交還給市場。“使市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用”，說易行難。政府干預金融活動和金融市場的具體表現形式多種多樣。例如以金融屬國民經濟重要部門、需要保持控制力為由，繼續掌控金融機構大部分股權并直接任命高管；例如以行政權力要求金融機構重點支持政府項目（這一點在地方政府層面表現得更為突出，在經濟增速下行、地方政府穩增長壓力加大的情況下干預金融機構的現象還有所加劇）；例如金融管理部門直接設立和管理各類金融市場，甚至出現“為一個產品設立一個專營市場”的現象；例如設立各種各樣、數量繁多的政府控制的基金等等。從行為方式來看，政府官員更愿意采用行政性管制手段直接干預金融機構活動，因為簡單、直接、見效快；而不愿間接引導和影響資源配置，因為通過市場機制反饋時間相對較長、尋租空間小。與近期中央政府大力推進簡政放權相悖，一些金融管理部門不僅幾乎沒有下放權力，反而有進一步強化、細化行政管理趨勢。
問題之二，如何推動主體金融機構深化改革？
近年來，受到意識形態、既得利益群體等因素的影響，金融改革遇到了一定阻力。從近期一些改革措施看，隱含了“外圍突破”的政策導向。例如推動民營銀行設立、對互聯網金融發展持寬容態度、大力發展各種類金融機構包括小貸公司、融資性擔保公司、融資租賃公司、資本管理公司等。盡管外圍突破策略對支持實體經濟發展起到了一定作用，但仍然繞不過主體金融機構改革這道坎。究其原因，一是這些新興機構規模太小，不足以改變金融競爭大局。以民營銀行為例，20億元左右資本金的民營銀行即便設立100家，其資產規模也不過2-3萬億元，而目前銀行業金融機構總資產已超過180萬億元。顯然，主體金融機構的競爭能力和風控能力仍是決定我國金融體系服務效率和風險程度的關鍵性因素。二是根據我國臺灣地區的經驗教訓，過快放開民營銀行的市場準入將導致銀行數量過多、競爭過度，銀行業利潤下降，不良貸款率持續攀升。在本世紀早期階段，為處置民營銀行帶來的金融風險，臺灣金融監管當局承受了巨大壓力。三是隨著類金融機構種類和數量的大量增加，地方政府的金融監管壓力不斷加大。由于各地經濟發展水平和政府治理能力不一，導致不同省份之間出現較大的監管差異，市場規則和監管力度的不統一很容易帶來金融秩序紊亂和監管套利。現實中，近幾年融資性擔保公司、小貸公司等類金融機構違法違規經營案件頻發，金融風險在一定程度上已經蔓延到正規金融體系。
從目前主體金融機構的問題看，突出表現在公司治理不規范、總部控制力和風控能力不足、市場競爭行為異化等方面。造成這些問題的外部原因是存在隱性擔保和缺乏市場紀律約束，內部原因是國有股比重過高和行政權力對金融機構的過度干預。從公司治理存在的問題看，主要表現在以下幾個方面：一是一股獨大和內部人控制現象普遍存在，中小股東的制衡作用被削弱甚至消失。目前我國主體金融機構中，政府直接或間接持股的比重估計高達60%-70%。國有股占比過高加上國有資產的委托代理體系十分復雜、層級過多，導致委托人難以對代理人實施有效監管，并使得各個層級之間信息傳遞損耗和監管成本增加。二是董監事會制度不健全。一方面董監事的選拔往往不是基于金融機構市場化運作的考慮，大量非專業人員被塞入董事會、監事會，甚至在某種程度上成為安置上升無望官員的場所；另一方面，董事長和總裁（行長）的關系不清。在很多機構，董事長不僅是股東利益在公司的最高代表，也掌控日常經營權力。由于董事會和董事長并沒有真正掌握金融機構的決策權和任免經營層的管理權，為避免被架空，董事長不能不介入日常經營活動。最終董事長和總裁（行長）的關系演變成“董事長老大、總裁（行長）老二”，在相當程度上扭曲了委托代理關系。三是在公司高管層的選拔上非市場化因素過強。一方面金融機構總部的高管任命往往由政府決定（某些民營資本控股的金融機構如農信社，其省聯社的高管也由政府任命），很多情況下是直接由政府官員調任委派；另一方面“高管”的定義過寬，商業銀行分支行、保險公司分支公司管理層的任命也要經過相關部門及其派出機構的批準，金融機構總部的權力受到很大限制。最關鍵的問題是，用人上不能堅持商業化、市場評價的激勵導向，而是越來越傾向于行政化。
問題之三，如何重塑金融監管體制，建立更有效的協調機制？
當前我國金融監管的模式已不能適應金融業快速發展的現實，甚至在某種程度上成為深化金融改革的障礙，這一點已經被多數理論工作者、政策研究者和金融業界認可。但是具體如何解決這個問題，卻受到部門利益的巨大阻礙，形成“都認為需要改革，但都不認為自己要改”、 “抽象改革不反對，具體改革不同意”的局面。其結果，一是帶來監管空白，大量影子銀行活動或者無人監管，或者由于各自設定標準（例如銀行、證券、保險行業對理財產品的監管要求和力度均不一致），帶來監管套利機會；二是帶來重復監管和過度監管，在很大程度上增加了金融機構的運作成本。金融市場機構設置疊床架屋，金融市場分割，大大降低了金融運行效率。
另一方面，現有金融決策機制存在低效、碎片化的缺陷，同時存在各自為政、缺少配合的問題。例如利率市場化需要匯率機制的配合、建立基準利率曲線需要國債政策配合、發展金融衍生品需要央行和金融監管部門配合、化解債務風險需要財政政策和貨幣政策更加協調等。但在現有體制下，這種配合困難重重。2013年8月成立的金融監管部際聯席會議在防范化解金融風險、協調解決行業共性問題等方面發揮了一定作用，但問題仍然突出：一是該制度只是建立了相關部委之間的協調議事機制而非決策機制，效率不高；二是該制度沒有明確的職能定位和工作目標，權力責任不清。設在人民銀行的聯席會議辦公室也非專職機構，只有1～2個人負責開會的具體事項；三是缺少外部人士（包括專家學者、行業協會、資深業界人士等）參與，難以呼應現實訴求和集思廣益。
如何推進關鍵性突破
1、重塑政府金融管理行為模式首先要重塑政府的金融發展理念
金融發展理念包括價值觀和技術兩個層面。在價值觀層面，要扭轉“唯有政府直接掌控金融資源才會帶來利益最大化”的舊意識，樹立“只有建設高效的金融體系才能帶來最大國家利益，而政府只有放手讓市場機制發揮作用才能真正提升金融效率”的新理念。在技術層面，要改變過去幾十年以數量的增長（如資產規模、金融機構的數量和種類）來衡量金融改革和發展的成效并以此為政策導向的做法，將金融發展質量的提升（如金融機構的國際競爭力、金融商品的定價權、國際金融市場規則的話語權）作為今后的政策取向，以充分發揮金融市場機制為目標，以是否建立起一套有廣度、深度、彈性、有創造力的金融市場體系為評判標準，下決心調整政府的管理方式。
其次，要處理好經濟發展、社會穩定和金融風險的關系。在我國金融發展過程中，既存在盲目發展而不顧風險的現象，也存在為了穩定而一味規避風險，害怕風險暴露的傾向（導致隱性擔保普遍存在）。顯然，這兩種方式都會破壞市場規律，影響市場效率。如果將金融穩定理解為不出現風險事件，并動用行政力量避免風險暴露，用公共資源為金融機構的經營失誤買單，勢必會對金融市場競爭機制帶來極大扭曲。有鑒于此，今后恐怕要從“守住不發生系統性、區域性金融風險的底線”的防守型思維，轉向“用小震釋放應力、主動化解風險，防止出現大震”的進取型思維，通過加快結構調整、促進金融機構優勝劣汰等措施，積極防范系統性金融風險。
再次，調整政府行為模式需要改變目前有關部門管得過多、過細、過嚴的做法，切實下放行政權力，簡化辦事程序，減少行政審批事項，將本應屬于金融機構自身管理權限的管理權力還給金融機構，降低金融機構因行政管制而帶來的成本。
2、從試點入手，深化主體金融機構改革，提升其市場競爭能力
本世紀前期四大國有商業銀行的改革，實現了商業銀行的股份化和上市，初步建立起商業化的績效考核機制和風險管理體系。盡管改革取得了一定成效，但是前文所述的體制機制問題仍然普遍存在，嚴重影響了金融效率的提升。未來主體金融機構改革的方向應是進一步推進混合所有制，大幅度降低國有股比重和提升公司治理水平。理論上，要實現對一個企業的有效控制并不需要控股，國外成功運用的金股制度已經為我們提供了可資借鑒的經驗。金股是特別權利股的一種稱謂。20世紀80年代，英國撒切爾政府對國有壟斷企業實施民營化過程中，為使一些關系國計民生、國家安全的國有企業不完全失控，首創“黃金股”制度。即由政府或財政部持有價值1英鎊的1股特別權益股，其余股份全部實行非國有化；特別權益股雖然只有1股，但賦予了政府對企業決策的特別否決權，如果公司管理層欲實施大規模并購，或者某個大股東決定出售、轉讓其股份，都要經過金股持有者的最終同意。實踐證明，對金融機構控股盡管有利于實現絕對控制，卻無助于提升其效率，而在中國經濟新常態下，金融機構的服務效率在相當程度上決定了轉型的成敗。
為穩妥推進主體金融機構改革，應選擇一家大型銀行進行全面商業化的改造試點。不久前國務院通過的交通銀行混合所有制股改方案，已經開啟了大型金融機構推進混合所有制的進程。但是在改革過程中仍面臨很大挑戰，如何減持國有股，如何將不必要的行政性干預降到最低，如何真正解決國有控股金融機構委托人層級多、定位不清、權限模糊等問題，如何消除經營層行為短期化、建立市場化的約束激勵機制等，都是對改革勇氣和技巧的考校。尤其要注意避免的是，將改革異化為片面增加銀行職工的福利（如員工持股、更高的工資獎金）和過度追求短期商業利益，而對行政干預、公司治理、如何實現可持續發展等核心問題卻避而不談。對此，建議在試點方案的實施過程中增加中間評估環節，對試點進展和效果進行評價，以便及時解決問題和把握試點方向。
3、優化金融改革的決策機制，加強改革的協調性和配套性
金融體制改革是一項系統工程，除了需要好的頂層設計之外，還需要數年甚至更長時間持之不懈的推進。將改革方案的起草和推進工作分別交由各個相關部門負責的做法，盡管可以提高決策效率，卻可能帶來碎片化和難于執行的后果。由于必然觸動部門利益，一些關鍵性改革很難推進。加之下一步金融改革需要各個相關部門的密切配合，某項重要改革措施很容易因一、兩個部門的懈怠而受到牽制。
有鑒于此，建議參照京津冀協同發展領導小組模式，進一步完善現有評估機制，建立起一套更權威的、有更廣泛參與度（包括非利益部門和專家學者、業界人士）的金融改革咨詢、評價機制。這套機制不需要設立專門機構，但需要建立制度，包括專家隊伍建設、明確目標和任務，定期舉行會議并向深改小組提出報告等。凡是重要的金融改革措施，均應通過該機制進行預評估、中期評估和后評估。
與此同時，要分期對金融監管框架進行調整。當務之急是強化一行三會的信息溝通機制，統一各個部門統計信息的口徑和格式，將定期交換信息作為一項制度確定下來。特別要建立緊急狀態的信息溝通和協調機制；其次，應分步調整存在矛盾和沖突的職能，使一行三會進一步明確職能界限；第三，逐步從當前的機構監管為主轉向功能監管為主，并在條件成熟時打破分業監管格局，重構監管架構。
總的來看，深化金融改革需要實質性和關鍵環節的突破，早下決心方可以獲得主動性。另一方面，金融改革關系到金融基礎設施、政府自律和他律、各部門之間的整合與協調、政策的精準性和處理事務的能力等多個方面。因此，深化金融改革的過程實際上也是提升國家治理能力的過程，需要將金融改革提升到國家戰略的高度加以重視。
作者：國務院發展研究中心金融研究所所長、研究員 張承惠
