核心要點：
■ 產業政策的主要作用是彌補市場失靈，改善和優化資源配置，提高本國產業競爭力。產業政策影響和作用的對象是產業經濟這一中觀層次，如果說宏觀政策重在解決總需求與總供給的總量問題，產業政策則重在解決結構問題，對供給側的引導和調控指向更加明確和具體。
■ 從長期以來的發展實踐看，產業政策要準首先要明確其基本定位，厘清政府與市場的邊界。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這為新時期調整完善產業政策提供了基本遵循。因此，現階段我國產業政策定位，重點就是彌補市場失靈。
■ 當前，我國要把產業技術政策作為產業政策的核心內容，在高端共性技術供給和人力資本等方面著力提升要素供給質量，在創新技術產品應用、知識產權保護、研究開發資助、加速設備折舊等方面采取綜合措施，形成鼓勵創新的有效激勵。
■ 在紛繁復雜、劇烈變化的國內外發展環境中，產業政策做到方向引導要準，就是要針對不同行業、不同地區，從總量與結構、供給與需求、內部因素與外部影響、體制機制與市場環境、中央政策與地方措施等多角度，剖析和找準問題及其成因，因業施策、因地施策，提高產業政策的針對性和有效性。
“十三五”規劃綱要指出，實施宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的五大政策支柱，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，加快培育新的發展動能，改造提升傳統比較優勢，夯實實體經濟根基，推動社會生產力水平整體改善。產業政策作為五大政策支柱之一，是推進供給側結構性改革的重要依托，必須精準實施才能收到實效。
一、產業政策在推進供給側結構性改革中的重要作用
產業政策是國家為促進經濟發展，由政府對產業內資源配置進行科學、必要、適度和適時的引導和調控，推進產業結構調整和經濟發展方式轉變的經濟政策。產業政策的主要作用是彌補市場失靈，改善和優化資源配置，提高本國產業競爭力。產業政策影響和作用的對象是產業經濟這一中觀層次，如果說宏觀政策重在解決總需求與總供給的總量問題，產業政策則重在解決結構問題，對供給側的引導和調控指向更加明確和具體。
從國際看，受2008年國際金融危機影響，世界經濟仍在艱難恢復之中，主要經濟體盡管情況不同，應對危機的具體措施有所差異，但在應對危機過程中至少形成兩點共識。一是將經濟政策的重點調整到發展實體經濟上來，美歐日等發達國家和地區重新提出再工業化戰略，作為實現經濟再平衡的重點。二是在需求側政策難見成效的情況下，強化供給側政策，加大政府干預力度。例如，美國制定先進制造業伙伴計劃，德國提出工業4.0，法國實施新工業戰略，日本制定產業競爭力強化法，就是政府加強干預的例證。無論是否冠以產業政策的名義，事實上各國紛紛制定經濟政策，支持智能機器人、3D打印、新能源、新材料等新興產業發展，力圖搶占新一輪國際競爭制高點。
從國內看，2010年之后，我國成為全球制造業第一大國，高鐵、核電、航天等領域一批創新成果的產業化進程加快。但與此同時，我國供給體系的結構性問題日益突出，主要表現為供求總量失衡，部分領域產能嚴重過剩，難以在短期內得到消化；供需結構錯位，高端有效供給不足，難以適應居民消費結構向高端化、個性化、多樣化升級的需要；新舊動能面臨轉換，規模體量占比較高的傳統產業增長乏力，增速較快的新興產業亟待規模化發展；制造業低成本競爭優勢日趨弱化，基于創新和人力資本的新競爭優勢尚未完全形成。為主動適應和引領經濟發展新常態，需要處理好政府與市場的關系，加大供給側結構性改革力度，在政策創新和精準上下功夫。
二、產業政策要準的深刻內涵及其具體表現
面對世界經濟結構的深刻調整，“十三五”時期我國產業政策的調整和完善，要按照黨中央、國務院的決策部署，認真落實供給側結構性改革的各項任務，充分體現創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，在“準”字上下足功夫。
產業政策的功能定位要準。從長期以來的發展實踐看，產業政策要準首先要明確其基本定位，厘清政府與市場的邊界。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這為新時期調整完善產業政策提供了基本遵循。因此，現階段我國產業政策定位，重點就是彌補市場失靈。產業政策的作用不是替代市場，而是以健全和完善市場機制為核心內容，解決因市場缺陷而無法實現公共利益和發展目標的問題。
市場缺陷在不同國家、同一國家的不同發展階段、產業發育的不同時期存在一定差異。就我國現階段而言，市場缺陷表現為：一是市場自身不會解決諸如環保、節能、安全、質量等涉及公眾利益的問題，需要靠法律、政策、標準的實施和嚴格監管加以規范；二是市場力量不夠強大，如關系長遠發展的新興產業，在初始發展階段需要國家政策支持，培育和形成市場競爭力；三是市場調節功能受阻，如部分產能過剩行業存在市場化退出障礙，需要市場與政府共同發揮作用，加速市場出清；四是市場發育仍不成熟，市場秩序仍不完善，當前突出的問題是假冒偽劣、侵犯知識產權等現象泛濫，亟待形成激勵轉型升級、創新發展、公平競爭的市場環境。產業政策功能定位要準，就是要由原來對企業過多直接干預的選擇性產業政策轉向普惠性、功能性產業政策，在健全市場體系、促進公平競爭、引導資源合理配置、激發市場主體活力等方面發揮積極作用。
產業政策對產業發展規律的把握要準。改革開放以來，我國產業結構呈現出由勞動密集型，到資本密集型，再到技術密集型演進的特點。不同類型的產業，發展規律不盡相同，需要把握好要素供給與產業升級的對應關系。當前，我國要把產業技術政策作為產業政策的核心內容，在高端共性技術供給和人力資本等方面著力提升要素供給質量，在創新技術產品應用、知識產權保護、研究開發資助、加速設備折舊等方面采取綜合措施，形成鼓勵創新的有效激勵。
目前，我國產業發展呈現出優化增量、調整存量的特征，調整和完善產業政策需要根據不同產業所處的不同發展階段把握好規律。在新興產業培育、傳統產業修復動能、產能過剩行業去產能等方面，發揮好市場和政府兩方面的作用。新興產業等增量方面，要避免一哄而上、盲目發展；調整存量方面，要注重建立企業退出的長效機制，擺脫產能過剩困擾。以新一代信息技術為特征的產業變革，已經呈現出強大的影響力和生命力，互聯網技術對生產、流通、消費等形成高度滲透、跨界融合，新業態、新模式不斷涌現，給以往的產業生態、社會分工、行業和企業邊界、生產組織方式等諸多方面帶來前所未有的新變化。此時，對政府而言，就不能用以往的規律和經驗套用在新經濟領域，而要勇于改革創新，變革政府對產業發展的支持方式和管理方式，使我國產業在新一輪國際競爭中占有一席之地，甚至在部分領域占據領先地位。
產業政策的方向引導要準。在“三期疊加”影響下，我國經濟發展呈現出增速換擋、結構優化、動力轉換三大特征，出現了行業分化、企業分化、地區分化的現象。鋼鐵、建材等傳統行業持續下行，而高技術制造業發展較快；同一行業中，技術創新、產品創新、管理創新做得好的企業表現良好甚至逆勢上揚，而墨守成規的企業面臨經營困難；結構調整動手早、方法對的地區發展較好，而產業結構單一、體制不活的地區卻面臨較大困難。這三個分化的共同之處是都屬于結構問題，困難在于結構性矛盾，出路在于結構優化。因此，無論是應對短期經濟下行，還是實現中長期高質量發展，根本出路在于促進產業結構優化升級，推動產業向中高端邁進。
在紛繁復雜、劇烈變化的國內外發展環境中，產業政策做到方向引導要準，就是要針對不同行業、不同地區，從總量與結構、供給與需求、內部因素與外部影響、體制機制與市場環境、中央政策與地方措施等多角度，剖析和找準問題及其成因，因業施策、因地施策，提高產業政策的針對性和有效性。
產業政策的作用方式要準。要按照全面深化改革的總體部署，以及簡政放權、放管結合、優化服務的要求，進一步找準產業政策的作用方式。首先，著力營造公平競爭的市場環境。實行統一的市場準入政策和負面清單管理，大幅度減少行政審批事項，改革投融資體制，打破行業壟斷、進入壁壘和地方保護，降低市場主體創業門檻，激發市場主體活力。其次，加強事中事后監管。加快轉變行業管理方式，由事前審批為主轉向事中事后監管為主，避免“以批代管”，依法依規嚴格事中事后監管，嚴格環保、能耗、安全、質量監管。凈化市場環境，促進公平競爭，嚴打假冒偽劣產品，嚴管不正當競爭行為，保護和運用知識產權，依靠競爭機制實現優勝劣汰，提升競爭政策的地位和重要作用。再次，優化對市場主體的服務。尤其要完善政府信息公開制度，健全市場、投資、產能、技術、政策等產業發展信息庫，完善產業預警機制，利用大數據為企業、行業和地方，提供全面、權威、及時的信息，引導市場主體理性決策。
三、產業政策在推進供給側結構性改革中的主要任務
今年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結構性改革的攻堅之年。當前，以精準的產業政策推進供給側結構性改革，重點要把握好以下幾方面任務。
強化創新引領，增強產業發展新動能。完善激勵創新的普惠性政策支持體系；加強技術創新，大力支持產業關鍵共性技術研發和產業化，建設若干國家制造業創新中心，打造貫穿產業鏈、創新鏈、資金鏈的創新生態系統；支持模式創新，實施智能制造工程和服務型制造行動計劃，推廣智能制造和智能服務模式，構建新型制造體系；鼓勵業態創新，支持“雙創”平臺建設，營造良好創業創新環境，促進大眾創業、萬眾創新。
積極穩妥去產能，推動困難行業脫困發展。化解產能過剩要標本兼治、長短結合、綜合施策。原則上，多兼并重組、少破產清算，積極穩妥處置“僵尸企業”。采取市場倒逼、地方組織、中央支持的方式，因地施策、因業施策、因企施策，綜合采取法律手段和市場化的辦法，重點推進鋼鐵、煤炭行業去產能，加速產能過剩企業退出市場，著眼于建立長效機制，充分發揮市場機制在化解產能過剩中的積極作用。
修復傳統動能，推動傳統產業轉型升級。實施新一輪技術改造升級工程，支持傳統產業優化升級、綠色發展，實現產品升級、轉型轉產和扭虧增盈。充分利用市場機制，引導和支持破局性、戰略性兼并重組，培育一批競爭力強的產業集團。完善中小企業政策體系，支持其向專精特新方向發展，培育一批小巨人企業和“單項冠軍”。
著力優化增量，培育壯大新興產業和高端制造業。健全和完善支持新興產業規模化、高端化發展的政策，大力發展節能環保、新一代信息技術、高端裝備制造業和現代服務業。圍繞《中國制造2025》確定的十大領域，積極推動技術、材料、工藝、產品等方面的創新，推動制造業向高端化、智能化、綠色化、服務化方向發展，培育一批具有國際競爭力的先進制造業基地。
著力補短板，提升產業層次和質量。補齊有效供給短板，開展改善消費品供給專項行動，實施“增品種、提品質、創品牌”戰略，滿足消費需求升級的需要。補齊工業基礎能力短板，持續實施工業強基工程，突破核心基礎零部件、先進基礎工藝、關鍵基礎材料和產業技術基礎等制約制造業創新發展和質量提升的瓶頸；補齊區域協調發展短板，圍繞“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設，促進產業協調發展、綠色發展、開放發展。補齊基礎設施短板，依靠PPP等新型投融資方式，加快制定實施網絡強國戰略，加快實施國家大數據戰略，加快新一代信息網絡基礎設施建設。
（作者：馮飛 工業和信息化部副部長）
