2025年05月14日 星期三
剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，是深化國有企業改革的基礎性工作，也被列為國企十項改革試點的重要內容。
6月12日，國資委、民政部、財政部、住建部聯合印發《關于國有企業辦市政、社區管理等職能分離移交的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確將與主業發展方向不符的國有企業管理的市政設施、職工家屬區的社區管理等職能移交地方政府負責，2017年底前完成。
業內人士指出，這是繼2016年出臺《國務院關于印發加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知》和《關于國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作的指導意見》兩個文件之后，又一個關于加快剝離國企辦社會職能工作的重要文件。這將加快減輕企業負擔，進一步深化國企改革。但同時也將面臨資金壓力、社會承接能力、政策指導等方面的難題。
國企背負沉重包袱
所謂國企辦社會，是指國企建立和興辦了一些與企業生產經營沒有直接聯系的機構和設施，承擔了生產前生產后服務和職工生活、福利、社會保障等社會職能，既包括企業的后勤部分，又包括企業的公益性事務。如企業辦學、辦醫院、辦幼兒園等。此外，企業還承擔離退休人員、公共設施建設，甚至包括一些政府行政管理職能（如公、檢、法及市場管理）等等。
國資委研究中心一位業內人士曾這樣評價，國企辦社會是圍繞新中國工業體系建立過程中的一個必然產物。在計劃經濟時期，這種方式對工業的發展起了很大的幫助作用。計劃經濟時代，中國的工業相對落后，需要大力發展工業。工業與城市密切相關，所以往往一個企業或一個項目興起的同時，一個城市就興起了。
在計劃經濟的特定時期，國企辦社會，對企業提高職工積極性、穩定職工隊伍、改善職工生活、提高生產積極性，特別是對企業促進生產發展和國民經濟做出了突出貢獻。而隨著市場經濟時代的到來，國企辦社會的負面因素開始顯山露水。由于這些職能機構只是從職工的生活福利出發，不考慮經濟效益問題，因此，它們幾乎創造不了經濟效益。以效率為核心的市場經濟，不容許國企帶著沉重的歷史包袱前行。這不僅占用了企業的財力和物力，降低了營利能力，不利于資源的優化配置，而且影響了國企的科學決策。
“因為這些問題的存在，國有企業還不能完全平等地參與市場競爭。”國資委副秘書長彭華崗也曾在媒體上這樣評價。
因此，國企要成為市場競爭的主體，必須解決歷史遺留問題。通過剝離辦社會減輕企業負擔，為國企平等參與市場競爭創造良好條件。
過去，國資委多次提到剝離企業辦社會難題。按照國家的政策，國有企業要進行市場化改革，離退休的職工應該交給社會，交給地方政府。但由于諸多的原因，國有企業市場化改革還沒有到位，導致很多應該政府和社會承擔的成本也都“沉淀”在國有企業。
不僅是國資委，具有親身經歷的各中央企業對于歷史遺留問題帶來的影響亦是苦不堪言。幾乎每一個從計劃經濟時代走來的央企都面臨著同樣的問題。
曾有央企高管向記者表示：“這是一個漫長的過程，我們也在為解決歷史遺留問題而頭疼。”
他認為，現在央企還有很多醫院、學校等社會機構。同時，國有企業還有大量的離退休職工。幾十年來，這些離退休職工為國家的發展，為國有企業的發展，起到了積極的作用，不可能丟下不管。為解決這些歷史遺留問題，必然會花費巨大的改革成本。但如果企業不甩掉包袱，就無法公平參與市場競爭。
過去工作困難重重
國企要在市場經濟中前行，就必須甩掉“辦社會”這個包袱。實際上，央企比其他企業更加清醒地意識到解決歷史遺留問題的重要性。
國資委成立伊始，就逐步著手對央企“甩包袱”采取了一系列行動。據了解，早在2004年3月，國務院辦公廳就正式下發了《關于中央企業分離辦社會職能試點工作有關問題的通知》，對中石油、中石化、東風汽車3家央企附屬醫院和社區等辦社會職能機構進行分離。
按照當時的說法，選擇這3戶企業，“因為這3戶占了中央直屬企業支出的70%，占了全部中央企業辦社會支出的37%，更具有典型性”。2005年1月，國務院又對中核工業等74家央企的中小學校和公檢法等職能單位進行剝離。
“這些年的剝離工作取得了一定成效，但是沒有徹底剝離干凈。”國資委研究中心相關人士認為，剝離的困難并非簡單下達一個文件就能解決，其中的復雜程度遠遠超出了當初的預想。曾經有一個石油企業在剝離學校職能時就出現過負面影響。在剝離過程中，由于政策的不健全或者操作的困難大而導致員工負面情緒高漲。
在實際操作過程中，國企遇到的形形色色的主觀或者客觀上的剝離困難遠不止此。
一方面，幾十年來長期積累的負擔太過沉重，過去這些年的剝離改革雖然勢頭很猛，但取得的成果相對于巨大的存量來說就不太顯著。比如各種長期積累的離退休人員管理、困難群體幫扶等負擔還是很重。
另一方面，國企剝離困難更有其接收方面的客觀原因。顯而易見的是，國企辦社會職能機構并不能產生多少經濟效益，反而占用與耗費企業大量的生產經營資金。有業內人士認為，這些社會職能機構就像是燙手的山芋。國企把這些社會職能機構剝離后拋給地方，盡管可以大大減輕企業的經濟“包袱”，但無疑會將一些社會矛盾與經濟負擔傳遞給地方政府。
“一些地方政府當然不情愿接手，這就使得央企剝離難度增加。在此情形下，央企只能繼續背負這一沉重負擔。”所以，有學者和媒體認為，央企辦社會職能機構其實是央企踐行企業社會責任的一種表現。
此外，主觀情緒也是一個重要因素。強烈的企業情結和明顯的待遇差異，讓很多國企職工對于進入社會抱有較強的抵觸情緒。
華東政法學院教授、中國勞動法學研究會副會長董保華認為，在我國計劃經濟體制下，企業并不是經濟組織，而是安置單位，是國家整合與控制的中介，因此企業辦社會成為普遍現象。每個企業都是一個小社會，企業為職工提供“從搖籃到墳墓”的一攬子福利。
“原來企業辦社會，承擔了大量的社會職能，看病有職工醫院，上學有子弟小學，作為老百姓最大的兩項生活支出，全部由企業負擔，老百姓后顧之憂少，壓力小。”一位央企職工的話，代表了廣大職工的心聲。
剝離進程加快
盡管剝離國企辦社會職能面臨不少難題，但值得關注的是，近兩年，國企剝離辦社會職能的進程明顯加快。
2016年2月，國企改革十項試點方案公布，剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題試點在列。彼時，國資委相關人士對此作出解讀：目前，國有企業仍存在大量辦社會職能和歷史遺留問題。只有徹底解決這些問題，國有企業才能輕裝上陣、建立市場化的優勝劣汰機制、公平參與市場競爭。因此，計劃選擇2至3戶中央企業整體推進所辦教育機構深化改革試點，選擇2至3個城市開展國有企業退休人員社會化管理試點。
隨后，《國務院關于印發加快剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知》等幾個重要文件出臺。并專門成立剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題專項小組。
近半年來，專項小組先后赴天津、山東、湖南、湖北等地調研剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作。各地方國資委關于加快剝離企業辦社會職能的指導文件紛紛出臺。
除了地方，還有對央企的調研。2月16日、17日，剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題專項小組辦公室主任、國資委黨委委員、總會計師沈瑩一行分別赴中國石油、中國石化調研。
據了解，中國石油承擔的剝離辦社會職能工作任務共涉及居民132萬戶，中國石化承擔的分離任務共涉及居民80余萬戶，兩家企業“三供一業”分離移交工作任務量占全部中央企業任務總量的1/3。
按照相關文件的要求，國企“三供一業”分離移交工作去年開始在全國全面推進，目標是在2018年年底前基本完成。2019年起國企不得再以任何方式為“三供一業”承擔相關費用，不得在工資福利外對“三供一業”進行補貼。今年國企剝離辦社會職能的重點則是國企辦市政、社區管理等職能被剝離移交。
3月29?30日，國務院國資委、財政部共同舉辦剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作培訓，部署2017年剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作。
國務院國資委副主任孟建民指出，黨中央、國務院高度重視剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，習近平總書記連續三年在中央經濟工作會議上作出重要指示，要求加快解決國有企業辦社會負擔和歷史遺留問題。李克強總理在近年的《政府工作報告》多次作出部署。馬凱副總理、王勇國務委員等中央領導同志多次主持召開會議專題研究，提出明確要求。剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題是深化國有企業改革的基礎性工作，也是市場經濟條件下理順政府與企業關系的客觀要求。
國務院國資委總會計師沈瑩在通報2016年工作進展情況和2017年工作計劃安排中，明確2017年目標任務是“三供一業”分離移交取得階段性成效，力爭到年底完成分離移交或簽訂協議的達到70%，其中供電設施分離移交達到80%；基本完成企業辦市政社區管理等職能分離移交和消防機構分類處理，企業辦教育醫療機構深化改革取得積極進展；退休人員社會化管理在試點城市取得突破。
難題有望破解
陸續出臺的相關文件，密集的調研行動，都顯示了國資委破解國企辦社會之困的決心。
比如，國資委一方面研究制定有關政策措施，集中力量解決分離國有企業辦社會職能、離退休人員社會管理等問題。另一方面多渠道籌措資金，加大國有資本經營預算用于解決國有企業歷史遺留問題的力度。此外，國資委還要求企業研究解決職工關心的實際問題，妥善安置轉崗職工，做好職工技能培訓和再就業工作，確保企業和社會穩定。
相對于國資委的政策聲音，央企的改革意愿更為迫切。加強央企與地方政府的戰略合作，本身起著相輔相成的作用。一方面，央企剝離辦社會職能機構，需要地方政府的支持；另一方面，央企放下包袱，提高競爭力，對增加當地就業、創造稅收發揮重要作用。
有企業高管表示，希望政策的可行性更強一些。例如，政府如何在政策設計、在預算安排上來徹底解決這個問題，使得國企與民企、外企的競爭更加公平合理。據該高管透露，自己所在企業的剝離工作進程較慢，因為實際操作仍然存在一些難題。
還有的企業職工希望國資委和地方政府相互協調，根據不同企業情況，出臺指導細則，使企業與政府的對接更加順暢。比如，地方政府在接手央企辦社會職能機構時，合理解決職工生活、福利等方面的問題，防止因剝離措施不當而引發社會問題。
中國企業改革研究院首席研究員李錦認為，企業辦社會職能移交是一項復雜的系統工程。國企辦市政等職能年底前分離面臨資金和人員安置兩大難題。從資金來源，“三供一業”等移交費用巨大，需要積極探索市場化的資金籌集渠道，例如，引入社會資本，辦社會職能對部分國企來說可能是包袱，但對很多民資企業來說有一部分卻是好的資產、好的業務，都有意愿進入。 因此，民企接受國企辦社會職能是個機會。
