本報告分析了改革開放以來三次經濟下行的成因和治理情況。20世紀80年代我國兩次經濟過熱之后采取的緊縮措施都導致了經濟下行。但由于市場化改革還有較大潛力、居民收入增長較快、分配較公平，投資和消費都有潛在動力，緊縮后能迅速恢復增長。1997年我國首次遇到市場經濟條件下內需不足的經濟下行周期，應對的主要思路是市場邊界和政府支出“雙擴張”，一方面擴大市場邊界，深化國有企業、勞動、住房、醫療、教育等改革，把更多領域納入市場機制，來分擔和轉移已經存在的產能和資本過剩。另一方面擴大公共支出，實行積極財政政策，加快“入世”步伐，以政府投資和外需彌補內需不足。總的來看，是用擴張性政策來緩解、分擔和轉移經濟體制內部的結構性矛盾。
1979年至1981年：依托內需和改革穩增長
文革后，經濟建設回到黨的工作中心。20世紀70年代末我國遇到經濟下行壓力，經濟增速從1978年的11.7%下降到1981年的5.2%，固定資產投資增速從1978年的22%下降到1981年的－10.5%。這次經濟下行內在機制是，中央政府主動加快大項目投資、提高城鄉居民收入、擴張消費，導致經濟過熱，治理經濟過熱導致經濟增速特別是投資下降。但這次由緊縮導致的經濟下行只持續了很短時間就迅速復蘇，這是因為放權讓利的市場化改革和比較公平的收入分配、城鄉居民收入持續增加，保障了這一時期國內消費和投資需求強勁增加，使緊縮措施退出之后很快恢復正常增長。
——背景和成因：投資先擴張后緊縮
1976年粉碎“四人幫”后，全國上下加快經濟建設的心情十分迫切，呈現投資擴張趨勢。20世紀70年代大規模引進機械設備本來已積累大量赤字，1977年又相繼提出20世紀末工業主要產品產量趕上和超過發達國家、1985年前建設大型電站、煤炭、油田、鋼鐵等120個大型項目，并隨即擴大投資規模。1978年投資增長21.9%，其中基本建設投資增長31.1%，工業基本建設投資增長55.8%。1979年進行了調整，但投資額并未下降，1980年投資又增長7.8%，成為建國以來投資規模最大的一年。
中央部署大型項目建設有利于加強基礎工業，是必要的。當時建設的寶鋼、儀征石化等企業至今仍處在行業龍頭地位。但一旦投資超過財政能力，就會帶來經濟過熱，導致比例失調。1978年燃料、動力和交通運輸等基礎工業遇到瓶頸，20%工業生產能力由于缺電不能發揮，積壓機器設備550億元。積累率從1976年的30.9%增長到1978年的36.5%，僅次于1959年（43.8%）和1960年（39.6%）。1979年至1980年財政赤字分別達到170億元和127億元，物價上漲。
面對這些問題，1979年4月，中央提出“調整、改革、整頓、提高”的方針，部署經濟調整，認為主要問題是積累和消費總和超過國民收入可供使用額。鄧小平、陳云提出，“基本建設要退夠”、“一毛不拔”、“消滅財政赤字，銀行不增發票子”“速度退到5%、4%都可以”，黨中央國務院采取了一系列緊縮投資的措施，減少一批項目，帶來1979年至1981年投資和GDP增速下降。
——為什么這次緊縮能夠迅速復蘇
這次緊縮導致的經濟下行時間不長，到1982年經濟增長速度已經恢復至9.1%，主要比例關系趨于協調，積累率從36.5%下降到28.5%，財政赤字從1979年－170.6億元減少到－25.5億元。這次調整的成功，不僅促進了經濟發展，而且為經濟體制改革創造了寬松環境。
那么，為什么這次緊縮能夠擺脫“一收就死”的循環而迅速復蘇呢？這同改革開放前期（20世紀70年代末到90年代中期）我國經濟發展的階段性特征有關。
從需求面看，這一時期收入增長較快、分配公平，扭轉了“高積累、低消費”的局面，產生了強勁的國內需求。建國初期為了集中資源發展基礎工業，實行了“高積累、低消費”的分配方式。特別是1965年到1978年，工業勞動生產率提高24%，職工平均工資反而下降1.2%。70年代末，隨著重工業積累初步完成，有條件、有必要適當提高城鄉居民收入。具體途徑包括：提高農產品收購價格，減少征購數量，開放農村市場；提高企業工資標準，允許民營和個體經濟發展。這一時期延續了較為公平的收入分配格局，基尼系數只有0.3左右。這些情況有利于消費迅速增長，消費在國民收入中的比重由1978年63.5%上升到1981年70%，80年代居民消費年均增長15.3%，與GDP增長保持同步，一直保持著強勁內需。
從供給面看，這是從計劃經濟向市場經濟開始轉型的時期，過去積累的非商品化資產開始進入市場，激發了供給潛力。改革前，國有企業主要集中在基礎性、戰略性領域，消費工業發育不足，改革開放后，過去積累的大量非商品資產開始進入市場，激發了供給潛力。
總的來看，由于改革開放以及改革前積累紅利的釋放，這一時期需求和供給都具有強勁的內在動力，政府調控經濟的主要任務是壓低過快的發展速度，并不需要主動刺激增長。改革開放前期的實踐證明，供給方的市場化改革、需求方公平的收入分配，有利于刺激投資和需求，實現經濟快速增長。但是，這種動力需要一定的初始條件，主要是有大量非市場化的資產、有較為公平的初始收入分配。到上世紀末本世紀初，這種動力就已經釋放得比較充分了，需要尋找新的增長動力。
1987年至1990年：從過熱到治理整頓
1987年至1989年，我國又遇到經濟下行壓力，GDP增速從11.3%下降到4.1%，1990年又下降到3.8%，1991年恢復到9.2%。除政治原因外，這次下行成因同1979年類似，都是治理經濟過熱采取緊縮政策后出現的。與上一次不同的是：（1）經過放權讓利的改革，這時企業已有較大自主權。這次經濟下行之前的過熱，不同于1979年主要是中央政府引進大項目，而是既有地方政府和企業自主投資的動力膨脹，又有中央政府貨幣超發、價格改革快速推行等政策原因，從而加大了治理的復雜性。（2）20世紀70年代末的經濟緊縮主要在生產環節，對人民生活的直接影響不大。而這次過熱直接通過消費品價格上漲傳導到群眾生活環節，緊縮政策既壓投資又壓消費，再加上當時社會思潮活躍、官倒和腐敗等導致社會不滿情緒加大，加劇了經濟波動的后果。
——從經濟過熱到治理整頓
1984年第四季度我國又開始出現經濟過熱，主要原因是投資和消費需求“雙旺盛”。1985年到1988年，工業總產值、固定資產投資、商品購買力、商品零售額、銀行貸款、貨幣投放量年均增長分別達到17.8%、26.6%、21.8%、20.0%、24.3%、28.1%，1988年貨幣投放量達680億元，是1979年至1984年平均值的7倍。需求膨脹和貨幣投放過快，導致消費品和原材料供應緊張，物價快速上漲。社會總需求超過總供給的平均差率為11.8%，加上1988年在社會已經產生恐慌性預期的條件下出臺價格改革，造成搶購和擠兌。這一時期，市場放活和需求擴張進一步刺激了流通秩序的混亂。
針對上述問題，1988年9月中央部署實行治理整頓（治理經濟環境、整頓經濟秩序），主要措施包括抑制通貨膨脹、壓縮固定資產投資規模、嚴格控制社會集團購買力（每年壓縮20%）、清理整頓公司等，1989年、1990年CPI回落到17.8%和2.1%。治理整頓對規范市場秩序、遏制經濟過熱起了積極作用。
在治理整頓的同時，1989年下半年起出現了市場疲軟和工業生產低速增長。1990年全民所有制企業利稅總額比1988年下降15.3%，利潤下降56.5%，1989年和1990年財政赤字分別為92億元和140億元。經濟效益下滑直接原因是緊縮社會總需求的力度過大。1990年起，黨中央國務院又采取了下列措施：
一是調整緊縮操作力度。1990年3月，國務院決定調整操作力度，從壓縮社會需求轉向增加總需求特別是投資需求，增加了400億元固定資產投資。1990年下半年，經濟形勢開始好轉，經濟增速開始回升，1991年達到9.2%。1992年3月治理整頓結束。
二是采取措施加強農業和基礎產業。農村改革取得成效后，國家對農業的投入一度有所下降，1981年至1990年農業基本建設投資不足21億元，低于1979和1980年，水利建設投資在基本建設投資中的比重僅為1.6%，比1952年至1980年低5個百分點，80年代末農民非農就業和現金收入連續三年增速下降。工業領域放權讓利之后，下游的加工行業過熱，但能源、原材料、交通等基礎部門出現短板。經過治理，農業和基礎產業得到加強，1990年比1988年，能源投資增長31.3%，農業投資增長26.8%，均快于總投資增速，為今后的增長積累了新的紅利。
三是治理流通秩序。1991年6月底，全國公司數從1988年30萬戶減少到24.8萬戶，市場秩序明顯好轉。同時采取措施穩定社會情緒、加強黨和人民群眾的聯系，恢復人們對改革的信心等。
——小結和啟示
和1979年一樣，這次經濟下行是治理經濟過熱帶來的，但在“松剎車”之后迅速恢復增長，原因同樣是投資和消費需求都存在強勁內在動力。從需求面看，整個80年代收入分配差距不大，居民消費占國民收入始終保持在50%至52%之間，全社會公平分享發展成果，始終有比較強勁的內需。從供給面看，一些重要產品和要素還未進入市場，市場化改革潛力還尚未釋放完畢。從要素約束看，剩余勞動力、技術趕超空間、市場、資源環境等約束還不明顯，市場范圍仍有較大擴展空間，所以80年代兩次經濟緊縮都能在“松剎車”之后迅速恢復。
不過，同20世紀80年代初相比，這次經濟下行也有一些不同特點。一是這次波動的重要原因是采納了某些理論觀點，忽視社會承受力，在準備不足的情況下推行價格改革，導致搶購和擠兌。這一教訓表明改革要從國情出發，避免簡單采納某種理論觀點。二是這時已經出現利益分化和腐敗現象，影響黨群關系，這放大了經濟波動甚至引發社會動亂。1989年十三屆四中全會后，新的中央部署了反對腐敗、清理公司、制止干部子女經商、改進作風等決定。這表明在經濟下行壓力面前，做一些群眾最關心的事情，提高人民群眾對改革的獲得感，有利于穩定預期、凝聚共識，提高全社會應對經濟下行的韌性，擴大回旋余地。
1997年至1999年：市場邊界和政府支出“雙擴張”
1992年至1999年，我國經濟增速連續7年下降，這7年大致分兩個階段：1992年至1996年實現“軟著陸”，GDP增速從14.2%平穩下降到10.0%，沒有出現通貨緊縮，這是第一次用經濟手段成功治理經濟過熱，走出了“過熱—調整—偏冷”的怪圈，具有里程碑意義。1996年至1999年經濟增速從10.0%下降到7.6%，這是建國以來第一次遇到比較典型的市場經濟條件下周期性生產過剩，同時這次經濟下行的成因也有亞洲金融危機影響，具備輸入性危機的特征。應對這次經濟下行的主要思路是，用擴張性政策來緩解、分擔和轉移經濟體制內部的結構性矛盾。在供給面，擴大市場邊界，深化國有企業、勞動、住房、醫療、教育領域的改革，通過把更多領域納入市場機制，來分擔和轉移已經存在的產能和資本過剩。在需求面，擴大公共支出，實行積極財政政策，同時加快“入世”步伐，擴大出口，以政府投資和外需彌補內需不足。經過努力，2000年經濟增速恢復至8.0%，而且這次治理通貨緊縮采取的一些措施為本世紀以來的快速增長凝聚了新動力。
——背景和過程
經過治理整頓，1991年我國經濟增速從4.1%恢復到9.1%，1992年南方談話后，各地政府和企業積極性高漲，出現了投資熱、房地產熱、股票熱、開發區熱，GDP增速達到14.2%，1993和1994年CPI持續高漲，1994年達到24.1%。1993年起國務院實施適度“雙緊”的財政和貨幣政策、推進金融改革、強化預算約束等措施，經濟過熱得到遏制，每年GDP增速平穩下降約一個點，1996年GDP和CPI分別降低到9.7%和8.3%，社會總需求和總供給實現基本平衡。
1997年7月，國內外宏觀經濟形勢發生重大變化，亞洲金融危機爆發，1997年10月起物價連續兩年多負增長，GDP增速從1997年9.3%下降到1999年7.6%，市場疲軟，企業效益下降，經濟下行壓力較大。
——經濟下行的成因
這次通貨緊縮主要不是貨幣現象，而是經濟現象，主要原因是總供給超過總需求。這是建國以來首次集中出現總供給超過總需求的局面。計劃經濟時期人為壓抑需求、改革開放前期總需求超過總供給的局面，轉變為大范圍供給過剩和需求不足，這是我國經濟發展階段的重大變化。總供給超過總需求的主要原因：
一是供給膨脹。改革開放以來，供給面改革的總體方向是放權讓利、鼓勵競爭，這時已有部分產業，由于重復建設導致了生產能力過剩。這是同典型的市場經濟國家周期性產能過剩、利潤率下降、有效需求不足的機制類似的，是市場失靈的典型表現。同時，地方政府為追求經濟增長，鼓勵和支持企業投資，加快和加劇了這種過剩。
二是國內消費需求不足。改革開放初期消費需求過旺，轉變為消費需求不足。居民消費占國民收入的比例從20世紀80年代的50%以上下降到90年代末的45%，并且還在下降。消費需求不足的原因包括：（1）勞動者收入相對下降，1997年至1999年全國職工工資總額占國民總收入下降到11%至12%之間，是建國以來的最低水平。（2）社會保障不健全。大量企業破產重組，原有勞動保障制度解體。政府減少了對醫療、教育等公共事業投入，農村基層組織弱化之后農民負擔加重，福利性、實物性的分配和消費轉向商業化、貨幣化和市場化，居民的預期支出大幅增加，使居民消費預期不穩定。（3）收入差距擴大，特別是國有企業改革和農村鄉鎮企業改革過程中造成較大貧富差距，城鄉收入差距在80年代一度縮小之后重新擴大。
三是投資需求收緊。推進金融領域改革，資金預算約束硬化，再加上市場疲軟，企業慎借，銀行慎貸。另一方面由于部分產品產能過剩、人口進入老齡化導致社會保障費用提高、外資企業競爭加劇等原因，企業效益下降，債務負擔加重，投資需求收緊。
四是亞洲金融危機沖擊外需。我國堅持人民幣不貶值，1998年初出口增速出現大幅下滑，全年出口僅增長0.4%。
——治理措施和效果
面對這次經濟下行，黨中央國務院見事早、出手準，迅速做出決策。應對經濟下行主要策略是“雙擴大”，即同時發揮市場和政府兩只手的作用，用公共投資和外需替代萎縮的內需：一方面擴大市場邊界，解決供給過剩的問題。通過深化國有企業、勞動、住房、醫療、教育改革，通過把更多領域納入市場機制，來分擔和轉移已經存在的產能和資本過剩。另一方面擴大公共支出，解決需求不足的問題。實行積極的財政政策，同時加快“入世”步伐，以政府投資和外需彌補內需不足。總的來看，是用擴張性政策來緩解、分擔和轉移經濟體制內部的結構性矛盾。這些政策，都具有短期和長期雙重效應，既緩解了當時的通貨緊縮，又為今后多年的快速平穩發展奠定了基礎。
一方面是擴大市場邊界，具體措施包括：
一是“抓大放小”，將國有企業改制或下放到地方。實行債轉股、政策性破產、技改貼息等“三把撒手锏”，減輕國有企業負擔。轉變國企改革思路，目標是從總體上搞好國有經濟，而不是搞好每一家國有企業。將大多數中小型國有企業改制，中央管理的煤炭、鋼鐵、冶金、有色金屬等基礎行業管理權限下放。這同前幾次體制下放一樣，都提高了地方和企業積極性，使地方發展重化工業的動力大大增加。2002到2012年，原煤、鋼材、有色金屬、電解鋁、汽車產量分別增長到原來的2.6倍、5倍、3.7倍、5.7倍和5.9倍，均比上一個10年增長的倍數還多。
二是擴大教育、醫療、住房消費。高等學校大幅度擴招；實行醫藥衛生改革，事實上鼓勵醫院競爭和創收；實行住房改革，將福利分房制度轉變為包括保障房和商品房在內的多層次的住房保障體系（后來2003年國務院正式明確房地產業是國民經濟的支柱產業），鼓勵居民購買商品房。在這些措施推動下，教育、醫療和住房消費高速增長，居民文教支出、衛生總費用、商品房竣工價值增長均顯著高于GDP增速。
三是進一步實行勞動力市場化。經過國有企業改革，我國產業工人主體從城市國有企業職工轉變為以進城農民工為主，勞動力流動性和市場化程度提高，帶來兩方面影響：（1）企業獲得更強的議價能力，可以盡量壓低勞動力的工資和福利成本，支持了企業利潤的增長；（2）工資和福利保障相對下降，這一欠賬影響內需擴大，增強了企業對低成本勞動力的依賴，削弱了創新的壓力，成為延續粗放式經濟發展方式的一個癥結。據估計，2014年農民工實際工資收入水平和城鎮居民最低消費水平之間的差距為2.6萬億元，嚴重壓抑內需。
四是加入世貿組織，擴大開放。2011年我國加入世貿組織，出口高速增長彌補了內需不足，1998年到2006年，出口占GDP的比例從17.9%提高到35.7%，進出口總額占GDP的比例從31.6%提高到64.8%。
總之，在部分行業已經出現產能過剩、利潤下降的情況下，通過深化企業的市場化改革、對外開放拓展國際市場、鼓勵醫療教育住房消費、進一步提高勞動力的商品化程度等措施，開辟新的市場，為過剩的產能和資本尋找出路。
另一方面是擴大公共支出，具體措施包括：
一是大規模增加政府對基礎設施的投資。通過政府直接投入、國債、貼息等辦法，建設一批重大基礎設施，改變了自然和社會的面貌，也改變了人民生活的狀況。1998年至2002年，水利、公路投資分別達到建國到1997年的總和以及總和的1.7倍，高速公路里程從居世界39位躍居第2位，電信用戶增加5倍，達到世界首位。2003年以來，政府支持的基礎設施建設也長期成為拉動經濟增長的主要因素。
二是加強公共產品供給。把國有企業向基礎產業和戰略性產業集中，加強對國有企業的技術改造投入，加大基礎教育、基礎研究投入，實施科教興國戰略。這些措施有力保障了21世紀以來一大批骨干企業成為經濟崛起和走出去的引領力量。1998年起，建立城鎮職工基本養老和醫療保障制度，緩解了社會矛盾。
三是實行農村稅費和綜合改革。實行“多予少取”方針，精簡鄉鎮機構，減輕農民負擔，實行費改稅直至取消農業稅，重建農村社會保障體系。農村社會矛盾有所緩解，農民收入和消費能力有一定恢復。2004年至2013年農民人均純收入年均增長9.1%，對保證宏觀大局穩定發揮了重要作用。
經過上述措施，經濟增長開始復蘇。1999年，工業企業實現利潤2202億元，比上年增長52%，創造了近五年來的最高水平，出口增長6.1%，經濟增速2000年恢復到8.0%，并繼續保持了回升向好的態勢。
小結
這次經濟下行的成因和治理手段都和以前四次有重大不同。從成因來看，這是第一次接近市場經濟條件下周期性出現的由生產過剩導致的經濟下行，具備有效需求不足、產能過剩、利潤率下降等典型特征，是第一次集中出現總供給過剩的狀況。從治理手段來看，這是第一次采用經濟手段，政府不是直接干預投資項目，而是通過提供公共產品、營造市場環境來治理經濟下滑。這不僅為今后多年的發展打下了堅實基礎，而且豐富和發展了社會主義市場經濟理論。
通過擴張市場機制、擴張政府支出這“雙擴張”，緩解和轉移了內需不足的矛盾，這一戰略是建立在當時外需和基礎設施建設遠未飽和，市場、勞動力、資源、技術等要素尚未收緊，市場和政府支出都有充足擴張空間的基礎上的。經過十幾年的發展，這些紅利已經釋放得比較充分，這次“新常態”又遇到了同90年代不同的新情況，需要探索新辦法。
作者：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部主任科員、副研究員 江宇
